La forma principal de participación política en el sistema constitucional español es la democracia representativa, que se articula a través de minorías elegidas que actúan en nombre de todos los ciudadanos.
Sin embargo, en la Constitución de 1978 también hay alguna presencia, si bien muy residual, de instituciones de democracia directa. La más importante es la figura del referéndum en sus distintas modalidades: el consultivo (art 92), los de reforma constitucional (167.3 y 168.3), los autonómicos (arts. 151 y 152) y los municipales (art. 149.1.32).
A continuación, de forma sucinta, prestaremos atención a la figura del referéndum –con mayor énfasis a realizarse en una autonomía–, entendido como una forma de consulta popular por la cual un órgano competente requiere a los ciudadanos para que se pronuncien, en sentido afirmativo o negativo, sobre una cuestión política sometida a su consideración.
El Tribunal Constitucional, resolviendo controversias suscitadas con motivo del denominado procés de Cataluña, ha distinguido entre el referéndum o consulta popular referendaria, por una parte, y la consulta popular no referendaria, por otra. Ello ha dado pie a una jurisprudencia con luces y sombras, que está lejos de merecer el aplauso unánime de la doctrina, pues puede provocar interpretaciones torticeras para intentar evitar la necesaria autorización estatal para cualquier referéndum consultivo. Avanzamos que no acaba por resolver la cuestión de modo definitivo.
A tenor de la Sentencia 103/2008, de 11 de septiembre, el Tribunal Constitucional comenzó a distinguir entre el referéndum en sentido estricto de otras modalidades de consulta popular.
Así, el supremo intérprete constitucional afirma que las consultas populares no referendarias se hallan en el marco jurídico de la democracia participativa, cuyo fundamento hallamos en el mandato general dirigido a los poderes públicos, establecido en el art.9.2, de promover la participación en el ámbito público.
De este modo, en lo que respecta a la diferencia entre consulta popular y referéndum, el Tribunal Constitucional considera que aquella radica en la finalidad de la consulta.
Así, señala que el referéndum es una especie de género de la consulta popular cuyo objeto se refiere estrictamente al cuerpo electoral, mediante un procedimiento electoral y con garantías jurisdiccionales específicas. Lo que resulta entonces relevante a la hora de diferenciar consulta popular de referéndum sería la finalidad.
Consulta popular
En coherencia con lo anterior, se puede afirmar que las consultas populares no referendarias son manifestaciones participativas –recabar opinión a algún colectivo– no imputables al cuerpo electoral. En otros términos, la generalidad y la indeterminación (cualquier procedimiento u opinión) provienen de manera inherente a las consultas populares, en contraposición a los referéndums, vinculados necesariamente a “aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral” (STC 103/2008, FJ 3º). Por ende, consideramos referéndum “siempre en relación con los asuntos públicos, cuya gestión directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos, constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art.23” (STC 103/2008, FJ 2º)
Por tanto, la asunción competencial de las consultas populares en su ejecución en los Estatutos de Autonomía sería viable sin una necesaria autorización estatal –aunque existen opiniones doctrinales opuestas–, no como sucede con el referéndum, que requiere en todos los casos la referida autorización previa.
Por ende, al objeto de subrayar las diferencias entre el referéndum y la consulta popular no referendaria, nos fijamos en:
el sujeto convocado (cuerpo electoral), puesto que el referéndum es un llamamiento a la ciudadanía para ejercer el derecho del art.23.1 CE, a diferencia de las consultas populares encuadrables en la democracia participativa del art.9.2 CE;
el objeto de la consulta;
el procedimiento electoral; y
las garantías jurisdiccionales específicas.
Autorización previa
Tras lo expresado, consideramos la gran dificultad de realizar un referéndum en las Comunidades Autónomas debido a la ambigüedad de los artículos constitucionales y la interpretación restrictiva realizada por el TC. Además, un referéndum en un territorio autonómico promovido institucionalmente al conjunto del cuerpo electoral, a través de voto, requerirá la autorización por parte del Estado. No en cambio, la realización de consultas populares en las comunidades o municipios, como instrumento de opinión de un colectivo a las Administraciones Públicas.
En resumen, como elemento formal, el régimen jurídico del referéndum está asociado al desarrollo de un derecho fundamental (23.1 CE), por lo que se somete a reserva de ley orgánica.
Sin embargo la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum no recogió los referéndums realizables en las CCAA. En cambio, el legislador, si tuvo en cuenta los referéndums municipales, sin perjuicio de la autorización y el establecimiento de las bases del régimen jurídico por parte del Estado.
En definitiva, un referéndum es una consulta promovida institucionalmente al conjunto de los ciudadanos mediante voto, y, en consecuencia, requiere de autorización estatal previa.