Au Kurdistan irakien, une nouvelle étape sur le chemin de l’indépendance

Jour de vote à Erbil, le 25 septembre 2017. Ahmed Deeb / AFP

Le peuple du Kurdistan irakien a enfin choisi, en votant pour son indépendance. « Sur 3 305 925 votants, le oui a obtenu 92,73 % et le non 7,27 % », a indiqué, mercredi 27 septembre, la commission électorale, précisant que la participation avait atteint 72,16 %. Le nom du Kurdistan existe depuis plus de huit cents ans, mais le « le pays des Kurdes » ne connaît qu’une indépendance partielle, et de facto, depuis 1991.

Écartelé entre quatre États – l’Irak, la Turquie, l’Iran et la Syrie –, le Kurdistan ne dispose d’une forme de statut juridique que dans sa partie irakienne (intégré au sein de la Fédération irakienne). À l’issue du référendum d’indépendance du 25 septembre 2017, ce statut est fortement invité à évoluer vers un État indépendant ou vers une confédération irako-kurdistanaise.

À ce stade, il convient de préciser d’emblée que le terme de Kurdistan désigne la région où les Kurdes sont majoritaires. Sur place, d’autres ethnies sont présentes : les Assyriens, les Chaldéens, les Arméniens, les Turkmènes et les Arabes. En parcourant cet article, le lecteur rencontrera le terme « kurdistanais ». Bien que rarement utilisé dans la langue française, il est le plus approprié pour désigner les habitants et institutions du Kurdistan irakien. Cette distinction met en exergue la portée de cet article qui ne se limite pas au cadre du droit des minorités kurdes, mais tente de définir le statut d’un territoire peuplé principalement par les Kurdes.

Maîtres de chez eux

L’idée de référendum d’indépendance n’est pas bien reçue dans une région du monde qui souffre d’instabilité permanente et des guerres confessionnelles, le Moyen-Orient.

L’apparition récente de l’État islamique en Irak et au Levant à la frontière de régions peuplées des Kurdes a changé la donne au Moyen-Orient. Grâce à leurs combattants, les Kurdes sont parvenus à protéger leur région. Malgré la guerre entre les peshmarga (les combattants kurdes) et l’État islamique, cette situation a favorisé l’aspiration nationale kurde à l’indépendance. Les Kurdistanais sont en effet les seuls maîtres de leur territoire en Irak.

L’histoire de l’Irak se répète avec peu ou prou les mêmes acteurs. Aujourd’hui comme il y a 100 ans, ce pays est divisé en trois parties : une partie à majorité kurde (le Kurdistan) en quête d’indépendance depuis 1991, une partie à majorité arabe sunnite et une troisième à majorité arabe chiite.

La région du Kurdistan mène un double combat. Le premier est militaire : contre l’État islamique qui contrôle les zones majoritairement arabes sunnites en Irak et en Syrie. Le deuxième combat, qui est d’ordre économique et politique, se déroule avec le gouvernement fédéral qui exerce uniquement son pouvoir à Bagdad et dans le sud du pays à majorité arabe chiite. Ce pouvoir, en revanche n’est toujours pas parvenu à trouver un juste équilibre national, ethnique et religieux pour gérer le pays par-delà les appartenances confessionnelles et sans recourir à l’intervention des États voisins.

L’État kurde, un projet historique

Les Kurdes ne sont pas une nation sans histoire. Le traité de paix signé le 10 août 1920 entre puissances alliées (et associées) et la Turquie, plus connu sous le nom de Traité de Sèvres (non ratifié par la Turquie) avait prévu la création de l’État du Kurdistan. Il était également stipulé, dans son article 64, que les Alliés n’émettraient aucune objection à l’adhésion volontaire des Kurdes habitant le Wilayet de Mossoul au futur État indépendant du Kurdistan.

Un combattant kurde, en campagne électorale. Safin Hamed/AFP

En 1925, la Société des Nations a envoyé une commission internationale pour vérifier la situation sur le terrain. Cette Commission déclarait alors :

« Les Kurdes forment la majorité de la population. Ils ne sont ni Turcs ni Arabes […] Seuls les Kurdes et les Arabes habitent en masse compacte de grands territoires. Seuls ces deux éléments de la population pourraient, par leur répartition, fournir la base de tracé d’une ligne de séparation des races. […] S’il fallait tirer une conclusion de l’argument ethnique isolément, elle conduirait à préconiser la création d’un État kurde indépendant […].
(Rapport de la Commission de l’enquête sur la question de la frontière entre la Turquie et l’Irak, Société des Nations, 1925).

En effet, depuis l’intégration des Kurdes en Irak en 1925, les Kurdes n’ont pas hésité de confirmer leur volonté indépendantiste.

Le référendum et l’État-nation en marche

Bien qu’ils représentent le quatrième peuple quantitativement au Moyen-Orient – après les Arabes, les Perses et les Turcs – et constituent l’une des plus grandes nations apatrides du monde, les Kurdes n’ont toujours pas un État indépendant, ni de représentant à l’Organisation des Nations unies (ONU).

Une question revient de manière récurrente : les Kurdes sont-ils une nation ? En dehors de la portée juridique et politique de cette interrogation, il s’agit là d’un véritable défi académique pour un enseignant de droit international public au Kurdistan-Irak, surtout lorsqu’il l’aborde devant les étudiants kurdes. À cet égard, le référendum du 25 septembre semble bien attester de la construction d’un État-nation.

Dans l’ordre juridique irakien, il est proprement incompréhensible d’affirmer qu’il existe une nation irakienne, une nation syrienne, etc. Dans cette partie du monde, en effet, chaque individu s’identifie d’abord par sa langue, par son ethnie ou par sa confession, tandis que la citoyenneté vient en second lieu. Par exemple, le sentiment d’appartenir à une nation kurde est plus puissant que la citoyenneté irakienne. Dans le même ordre d’idée, l’article 3 de la Constitution irakienne de 2005 stipule que l’Irak est un pays composé de multiples nations (Qaumyat), religions et confessions.

Cette réalité amène à appréhender d’une manière différente le rapport de la nation et de l’État que celle véhiculée par le modèle des États européens.

Les nations, un « État dans l’État »

La devise connue comme in varietate concordia n’est pas d’actualité en Irak. La définition de l’État multinational retenue par le professeur Stéphane Pierré-Caps est celle d’un État composé « de deux ou plusieurs nations existant en tant que communautés différentes, chacune ayant conscience de sa spécificité et manifestant le désir de la conserver. » Elle ne trouve pas sa traduction en Irak. En effet, lorsque le seul moyen pour conserver cette spécificité est le rapport de force, l’existence même d’un État multinational perd sa signification. Ainsi, l’ancien Président irakien, Saddam Hussein, a commis des crimes internationaux massifs contre les Kurdes.

Plus l’État se montre incapable d’être véritablement multinational, en Irak mais aussi en Syrie, plus le sentiment national kurde en faveur de l’indépendance s’épanouit.

Certes, personne ne peut nier l’existence de l’État en Irak et en Syrie. Certes, il existe bien une nationalité irakienne ou syrienne. En revanche, il est bien difficile d’affirmer l’existence d’une nation irakienne. Les pays arabes sont quasiment unanimes sur le fait qu’ils font partie d’une nation arabe. La quasi-totalité de leur Constitution affirme cette appartenance, au détriment de la présence des minorités. Dans cette partie du monde, officialiser les nations revient à entériner l’existence d’un État dans l’État.

Le sort des régions disputées

Le référendum du 25 septembre 2017 s’est déroulé non seulement au Kurdistan irakien mais également dans les régions disputées entre le gouvernement de Bagdad et le gouvernement du Kurdistan. Ce sont les forces kurdes qui ont protégé ces zones pendant la guerre de Daech (2014-2017). Les forces irakiennes ont en effet abandonné ces territoires, les laissant dans un vide sécuritaire total.

À Kirkouk, à la veille du vote. Ahamd Al-Rubaye/AFP

Un mécanisme comportant plusieurs étapes est prévu dans l’article 140 de la Constitution irakienne de 2005 permettant théoriquement aux Kurdes de rattacher administrativement les régions conflictuelles mentionnées auparavant au Kurdistan. La dernière étape pour y parvenir stipule en effet l’organisation d’un référendum dans ces territoires. Dès lors, le vote du 25 septembre constitue, aux yeux des Kurdes, l’application stricte de la Constitution : ce référendum permet ainsi de rattacher de facto ces territoires à la région du Kurdistan.

Le droit à l’autodétermination face au principe de l’intégrité territoriale

L’éternel débat entre le droit à l’autodétermination et le principe de l’intégrité territoriale n’est toujours pas résolu. Dans une récente déclaration, le Secrétaire général des Nations Unies, Antonio Guterres, considère que « toute décision unilatérale d’organiser un référendum en ce moment dérogerait à la nécessité de vaincre EIIL ». En même temps, il rappelle le respect de « la souveraineté, intégrité territoriale et l’unité de l’Irak » et considère que « toutes les questions en suspens entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de la région du Kurdistan devraient être résolues dans le cadre d’un dialogue structuré et d’un compromis constructif ».

Le principe de l’intégrité territoriale apparaît, en définitive, comme un moyen de protéger les frontières. A cet égard, le professeur Pierre-Marie Dupuy note à propos du peuple kurde que :

« réclamant avec constance depuis des temps reculés son indépendance à l’égard des quatre États sur le territoire desquels il est dispersé (Iran, Irak, Syrie et la Turquie), le principe de l’intégrité territoriale est invoqué indépendamment de celui de l’uti possedetis juris puisqu’il ne s’agit pas, à titre principal, d’une situation héritée de la colonisation. »
(Droit international public, Dalloz, 8e édition, 2006).

Mais, comme le souligne la Cour internationale de justice, dans son avis concernant l’indépendance du Kosovo en 2008, « la portée du principe de l’intégrité territoriale est limitée à la sphère des relations interétatiques. » Se pose alors la question suivante : le droit international public se divise-t-il selon deux sphères – étatique et non-étatique ? Selon cette formule de la Cour, les nations sans État, comme les Kurdes, ne font pas partie de la « sphère des relations interétatiques ». En se dotant d’un État, une nation passerait donc d’une sphère à une autre. Chaque sphère a ainsi ses propres principes et ses lois. André Moine souligne, à juste titre, que « le respect de l’intégrité territoriale n’[est] pas opposable à une entité non étatique ».

Deux poids, deux mesures

Dans un communiqué de presse du 22 septembre 2017, les membres du Conseil de sécurité s’étaient dit « inquiets de l’effet déstabilisateur que pourrait avoir le projet du gouvernement de la région du Kurdistan. » Dans cette partie du monde, la priorité de la communauté internationale semble être « les opérations menées contre l’EIIL (Daech) – au sein desquelles les forces kurdes ont joué un rôle essentiel », et le « retour librement consenti et en toute sécurité de plus de trois millions de réfugiés et de déplacés », qui vivent majoritairement au Kurdistan irakien.

Pourtant, la région contrôlée par les Kurdes en Irak reste le territoire le plus sûr pour les minorités linguistiques et religieuses ainsi que pour les réfugiés. Suite à l’avancée de l’État islamique en Irak et en Syrie, des centaines des milliers des chrétiens et des Yézidis, des Turkmènes et des Shabak s’étaient réfugiés au Kurdistan irakien.

Les mouvements séparatistes sont perçus par les Nations Unies comme des perturbateurs de l’ordre international. Ainsi, une majorité d’États s’opposent au référendum d’indépendance du Kurdistan irakien, un mécanisme pourtant totalement démocratique. Les raisons de cette opposition varient selon l’intérêt des États.

Le Kurdistan n’est pas un exemple isolé de tentative de gouverner un territoire et de revendication du droit à l’autodétermination. La situation du Kurdistan est parfois comparée – mais pas analogue – au Kosovo, à la Palestine, la Crimée, le Haut-Karabakh la Tchétchénie, le Tibet, le Cachemire, Taiwan, l’Écosse, Québec, etc.

Autre paradoxe : si le Secrétaire général des Nations Unies a critiqué le référendum du Kurdistan, les Nations Unies n’ont procédé à aucune déclaration par rapport à un autre référendum d’indépendance unilatéral, celui qui se déroulera le 1er octobre à Catalogne. Faut-il y voir un effet du principe bien connu du deux poids et deux mesures ? Ou, doit-on considérer seulement que la position géopolitique du Kurdistan et de la Catalogne sont radicalement différentes ?

La crainte de l’effet domino

La proclamation d’un État indépendant au Kurdistan irakien se heurterait à des oppositions non seulement en Irak, mais également de la part des pays voisins. Pour la Syrie, l’Iran et la Turquie, l’indépendance du Kurdistan ne constitue pas une solution, mais bien un problème qui touche à leur sécurité nationale. Chaque revendication des Kurdes est perçue par ces pays comme une expression du séparatisme. À l’inverse, dans l’esprit des Kurdes, chaque avancée sur le plan juridique est considérée comme une nouvelle étape franchie sur le chemin du futur État indépendant.

A Erbil, le 24 septembre 2017. Safin Hamed/AFP

Le premier référendum d’indépendance peut-il faire vaciller un domino proche ? C’est la plus grande crainte des voisins du Kurdistan irakien. Cette question ne se pose pas seulement pour les pays où habitent les Kurdes. Une telle évolution pourrait créer un précédent pour d’autres régions et minorités au Moyen-Orient, en proie à une instabilité permanente.

Dans le discours des dirigeants kurde, le recours au référendum d’indépendance et son application en faveur des nations sans État pourraient apaiser une partie des tensions –- mais pas l’ensemble – au Moyen-Orient. Du point de vue des Kurdes, ce référendum n’est qu’une manifestation de justice.

La question qui se pose, enfin, est de savoir si la guerre contre l’État islamique est le « dernier combat » pour les Kurdes avant l’indépendance. Sachant que les combattants kurdes sont aujourd’hui en première ligne sur le champ de bataille contre le terrorisme international, seront-ils récompensés par la reconnaissance d’un État indépendant par la société internationale ?

Pour les Kurdes, la guerre contre le terrorisme international est bien perçue comme une guerre d’indépendance. C’est cet objectif qui les a poussés à combattre, et non pas la volonté de défendre l’intégrité territoriale de l’Irak. Par le biais du référendum d’indépendance, les Kurdes ont voulu délivrer au monde entier un message clair : « Nous voulons notre État ».