Defisit BPJS Kesehatan ditutup pajak rokok, bisakah berkelanjutan?

Jaminan kesehatan nasional meningkatkan akses warga negara ke layanan kesehatan. Torwaistudio/Shutterstock

Defisit BPJS Kesehatan ditutup pajak rokok, bisakah berkelanjutan?

Target pemerintah pada 1 Januari 2019 bahwa seluruh penduduk Indonesia menjadi peserta program jaminan kesehatan nasional (JKN) akan makin membebani Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Kesehatan bila defisit pembiayaan tidak dicarikan solusi berkelanjutan.

Masalah terbesar yang kini membelit BPJS Kesehatan adalah pendapatan dari iuran peserta tidak sebanding dengan besarnya dana yang dikeluarkan untuk membayar klaim pembayaran fasilitas kesehatan. Tahun lalu, pemerintah memperkirakan defisit BPJS Kesehatan mencapai Rp9 triliun.

Di tengah keterbatasan anggaran dan kenyataan bahwa lebih dari separuh iuran total peserta JKN disubsidi oleh pemerintah, pajak rokok dipandang sebagai salah satu solusi untuk menyediakan dana berkelanjutan.

Besar pasak daripada tiang ini terjadi karena besaran iuran yang ditetapkan pemerintah berada di bawah hitung-hitungan aktuaria. Hal ini bisa terjadi karena berbagai alasan sosial dan politik pemerintah.

Iuran yang diterima BPJS Kesehatan pada 2015 rata-rata Rp27.000 per orang per bulan (POPB). Sedangkan klaim yang harus dibayar rata-rata mencapai Rp33.000 per orang per bulan. Estimasi dari BPJS Kesehatan, dengan asumsi tidak ada kenaikan tarif, defisit pendanaan JKN periode 2018-2021 akan meningkat dari Rp13 triliun (2018) menjadi Rp30 triliun pada 2021.

Peserta makin besar, beban makin berat

Sampai 1 Maret 2018, sekitar 193,5 juta penduduk (73% dari total penduduk) telah menjadi peserta jaminan kesehatan nasional. Jumlah tersebut merupakan peningkatan sekitar 60 juta dibanding saat jaminan kesehatan nasional mulai diimplementasikan pada awal 2014. Iuran mayoritas peserta dibantu oleh pemerintah melalui ABPN (51,6% dari total peserta) dan APBD 9,6%. Lainnya, iuran dari pekerja upahan sekitar 23,6%, pekerja mandiri 12,4%, dan 2,8% peserta bukan pekerja.

Dengan makin meningkatnya jumlah peserta, secara otomatis jumlah klaim meningkat. Hal ini mengakibatkan semakin besar potensi defisitnya. Pada 2014, 92,3 juta peserta memanfaatkan layanan kesehatan yang dijamin oleh BPJS Kesehatan. Memasuki tahun ketiga, jumlah pengguna layanan kesehatan naik lebih dari dua kali lipat. Indikasi ini dapat dilihat dari, misalnya, data kunjungan ke fasilitas kesehatan tingkat pertama (puskemas, klinik, dan dokter praktik) yang meningkat hampir 2 kali lipat dari 66,8 juta (2014) menjadi 120,9 juta peserta pada 2016.

Dengan kata lain, program JKN telah berhasil meningkatkan akses masyarakat ke pelayanan kesehatan, tapi di sisi lain menyebabkan defisit pendanaan BPJS Kesehatan. Bagaimana pun keadaannya, keberlanjutan sistem jaminan kesehatan nasional harus menjadi prioritas pemerintah, karena sistem ini merupakan terobosan revolusioner yang membuka akses kesehatan universal bagi seluruh penduduk Indonesia.

Pajak rokok untuk JKN

Salah satu inovasi pemerintah untuk menutupi defisit pendanaan JKN adalah menggunakan dana cukai dan pajak rokok. Hal ini dimungkinkan karena tujuan dari pemungutan cukai adalah untuk mengendalikan konsumsi rokok demi peningkatan kualitas kesehatan masyarakat. Dana dari cukai rokok dapat tepat digunakan untuk mendanai program JKN yang saat ini mengalami defisit pendanaan. Penggunaan dana cukai rokok untuk mendanai JKN merupakan instrumen kesehatan masyarakat di sisi hulu (promosi kesehatan) maupun di sisi hilir (kuratif).

Karena itu, penggunaan dana dari cukai rokok semestinya juga difokuskan untuk mengatasi dampak kesehatan yang timbul dari perilaku merokok. Apalagi pada 2016, 21,73% klaim yang masuk ke BPJS digunakan untuk menanggung pengobatan penyakit katastropik, yang salah satunya disebabkan oleh rokok.

Berbagai penelitian menunjukkan bahwa konsumsi rokok merupakan faktor risiko utama terkait dengan banyak penyakit kronis seperti berbagai jenis kanker, serangan jantung, stroke, dan penyakit-penyakit lainnya. Kerugian dari sisi ekonomi makro dari konsumsi rokok adalah empat kali lebih besar dibanding cukai yang diterima pemerintah Indonesia.

Saat ini rokok dikenai tiga jenis pajak yaitu cukai hasil tembakau, pajak pertambahan nilai, dan pajak rokok daerah. Dari tiga pajak ini, peluang pendanaan JKN dapat bersumber dari cukai rokok (dana pusat) dan pajak rokok (dana daerah). Peluang pendanaan JKN dari cukai rokok dapat melalui tiga pintu yakni penggunaan sebagian dari Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau (DBHCHT), penggunaan sebagian tambahan dana dari reformasi kebijakan cukai rokok dengan menyederhanakan struktur tarifnya, dan penggunaan sebagian dana cukai rokok yang khusus didedikasikan untuk JKN.

Sementara itu, pendanaan dari pajak rokok daerah dapat bersumber dari alokasi dana pajak rokok daerah untuk kepentingan kesehatan. Penggunaan dana pajak rokok daerah, menurut Undang-Undang No. 28 Tahun 2009, paling sedikit setengahnya digunakan untuk pelayanan kesehatan dan penegakan hukum. Sebagian dana untuk pelayanan kesehatan dapat dialokasikan untuk pendanaan program JKN.

Besar dana pajak rokok adalah 10% dari cukai rokok atau sekitar Rp14 trilliun per tahun, yang diambil dari cukai yang diterima pemerintah. Separuh dari dana tersebut dapat dan potensial digunakan untuk pelayanan kesehatan dan penegakan hukum. Peraturan Menteri Kesehatan No.57 Tahun 2017, memberikan batasan bahwa 75% (Rp5,25 triliun) dari separuh dana pajak rokok tersebut bisa dipakai untuk mendanai JKN dan sisanya (25%) untuk membiayai promosi kesehatan dan menyediakan sarana prasarana kesehatan.

Walau kebijakan ini belum jelas implementasinya, mekanisme penggunaan dana ini yang paling relevan untuk menjawab permasalahan kesehatan di Indonesia saat ini. Jika kebijakan pemungutan cukai rokok lebih berfokus pada upaya penurunan konsumsi (promotif preventif), maka dana pajak rokok lebih difokuskan untuk mendukung upaya kuratif alias pengobatan penyakit terkait merokok melalui mekanisme JKN dari sisi pengeluaran.

Kombinasi kebijakan cukai rokok di tingkat pusat (upaya promotif preventif), dan pajak rokok untuk kesehatan di tingkat daerah (upaya kuratif pendanaan JKN) diharapkan mampu meningkatkan derajat kesehatan penduduk Indonesia secara keseluruhan.

Strategi berkelanjutan

Agar dana pajak rokok untuk pendanaan JKN dan pemanfaatan di bidang kesehatan lainnya bertambah, pemerintah perlu terus meningkatkan tarif cukai rokok dengan signifikan yakni sekitar 70% dari harga retail. Peningkatan tarif cukai rokok yang tepat dan signifikan akan meningkatkan penerimaan negara. Peningkatan penerimaan negara dari cukai rokok haruslah dilandasi oleh peningkatan tarif dan harga rokok, dan bukan pada peningkatan jumlah produksi dan penjualan rokok.

Penggunaan dana pajak rokok untuk pendanaan program JKN jumlahnya masih jauh dari memadai. Oleh karena itu diperlukan inovasi kebijakan lain untuk meningkatkan sumber pendanaan bagi program JKN. Inovasi kebijakan yang bisa turut menjamin keberlangsungan program JKN adalah dedikasi alokasi dana cukai rokok, di tingkat pusat, untuk pendanaan JKN. Saat ini penerimaan negara dari cukai rokok sekitar Rp140 triliun.

Apabila 15% dari penerimaan cukai rokok ini didedikasikan untuk pendanaan JKN, maka program JKN akan mendapatkan potensi tambahan pendanaan sebesar Rp21 triliun per tahun. Dana ini akan sangat memadai untuk menutup defisit pendanaan JKN yang terus terjadi. Untuk mengakomodasi hal ini, pemerintah dan DPR harus merevisi Undang-Undang Cukai yang membatasi cukai rokok maksimal 57 persen.