Hacía apenas unas horas que Mamadou había llegado a Irún, la última ciudad antes de cruzar la frontera entre España y Francia. Había permanecido tres meses en Canarias, en un centro de acogida al que había llegado tras navegar cinco días a la deriva en el Atlántico.
En su pequeña mochila apenas tenía algo de ropa y una carpeta de plástico con sus papeles. Entre todos los documentos guardaba uno que decía “Acuerdo de devolución”, ya que había oído que se lo pedirían de camino a Francia.
Al bajar del topo (nombre popular con el que se conoce el tren regional de Euskotren, y cuya última parada se adentra en territorio francés) un par de agentes de la PAF (Police aux Frontieres) vigilaban celosamente la salida. Le llamó la atención que solo detenían a chicos como él (africanos y también árabes). Aquellos que parecían lugareños o turistas pasaron indemnes por el puesto de control.
Cuando llegó su turno, inmediatamente buscó ese papel que le habían dicho que mostrara en los controles. El policía francés no se detuvo ni un segundo para leerlo. Lo arrugó directamente entre sus dedos y se lo arrojó groseramente a Mamadou, quien sintió como si hubiera sido su alma la estrujada. “No puedes entrar en Francia. Vuelve por el camino que viniste”. Al igual que otros chicos africanos, Mamadou fue rechazado “en caliente” (sin procedimiento administrativo alguno) y devuelto a Irún.
Miraba por la ventana mientras el tren cruzaba de nuevo el Bidasoa, un río que ha marcado la frontera entre España y Francia desde 1659. Se preguntó qué podría haber salido mal. Había mostrado el documento que decía que tenía un mes para viajar sin problemas. Al llegar al albergue para migrantes en tránsito gestionado por Cruz Roja en Irún, le volvieron a preguntar para ver si tenía la orden de devolución. ¡Otra vez el famoso papel! Esta vez sí ayudó. Fue considerado un “migrante en tránsito” y pudo entrar a descansar e intentar cruzar la frontera nuevamente al día siguiente.
El carácter mágico de la orden
Al igual que Mamadou, miles de migrantes y solicitantes de asilo, tras haber llegado a las costas de Andalucía, Canarias y Baleares, se han embarcado en el viaje hacia Francia, Alemania o Reino Unido, sin apenas pertenencias y portando el famoso papel de la orden de devolución. Ese papel era “su fetiche”, que decía Liliana Suarez. Pero ¿qué tipo de documento es realmente esa orden de devolución? ¿Qué naturaleza socio-jurídica tiene? Y, sobre todo, ¿tiene un carácter cuasi-mágico que muta hasta convertirse en un tipo de documento de identidad, o incluso un salvoconducto?
Una de las conclusiones del estudio que he llevado a cabo desde UPV/EHU es que sí sirve, en la práctica, para definir a una persona como “migrante en tránsito” y acceder a ciertos recursos sociales.
Como extensamente analizó el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona David Moya, el propio nombre del papel indica que se trata de un documento administrativo-policial que significa que esta persona va a ser devuelta tras haber ha sido interceptada tratando de ingresar irregularmente a través de un lugar no autorizado para el cruce fronterizo (la mayoría son rescatados en el mar). Por lo tanto, es una más de las herramientas disponibles para el control migratorio más sancionatorio.
Sin embargo, lo interesante de este tipo de documentos es que en la práctica no son solo resguardos que la policía entrega a aquellos migrantes que han ingresado de manera irregular, sino que adquiere otros significados, connotaciones y usos alternativos, según el momento.
Desde la antropología jurídica (Susan Coutin, Gastón Gordillo, Susan Helen Ellison…) se ha observado cómo ciertos dpcumentos legales como actos administrativos, censos o cédulas de identidad han constituido verdaderas tecnologías de poder por su capacidad para categorizar, visibilizar o monitorizar determinados colectivos (presos, comunidades indígenas, minorías éticas…).
Son los órganos policiales los que redactan los hechos constitutivos de la infracción en la orden de devolución y, al mismo tiempo, dan forma a su interpretación del cruce ilegal de fronteras: un rescate en alta mar por un barco pesquero o de salvamento marítimo, el número de personas (hombres, mujeres y niños) que viajaban en el barco, los incidentes (enfermos, mujeres embarazadas o incluso muertes), así como temas de actualidad como la aplicación del protocolo anti-covid.
El derecho a presentar recurso
Además, este documento también incluye los preceptos legales infringidos (artículo 58 de la Ley de Extranjería española) y la obligación de ser deportado. También se menciona el derecho a presentar recurso dentro de los siguientes 30 días (el mismo que Mamadou pensó que era el permiso para viajar, veremos por qué).
Los acuerdos de devolución han estado tradicionalmente vinculados a las llegadas irregulares por mar o terrestre (Ceuta y Melilla). Su iniciación se lleva a cabo principalmente durante la detención inicial (máximo 72 horas) en los Centros de Atención Temporal a Extranjeros o CATE, ubicados en las provincias españolas del Mediterráneo (Andalucía y Baleares) y el océano Atlántico (Islas Canarias).
Sin embargo, un dato muy a tener en cuenta es que, analizando las cifras del Mecanismo para la Prevención del Defensor del Pueblo, el porcentaje medio de ejecución ronda el 21 % entre 2015 y 2020. En otras palabras, es un procedimiento “ineficaz” en términos de su significado original, la deportación, dejando a miles de personas con una “mancha administrativa” que penderá como una espada de Damocles durante todo su periplo burocrático y vital hasta regularizarse (si lo logran).
Es precisamente el carácter identificativo de la orden de devolución el que más nos llama la atención. Además de datos personales como nombre, apellidos, lugar y fecha de nacimiento –incluso nombre de los padres–, el documento también atribuye un número de identificación extranjero o NIE. Con este número, la persona extranjera podrá identificarse en el futuro en cualquier trámite de ley de extranjería que realice ante la administración. Por lo tanto, un documento que implícitamente buscaba sancionar está generando una identidad legal.
Así, también es útil determinar la identidad en centros de acogida que no dependen del Ministerio del Interior, sino de otros ministerios como Inclusión, Asuntos Sociales o Migraciones, y que son gestionados por las ONG como son los CAED (Centros de Acogida de Emergencia y Derivación), los CETI (Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes) de Ceuta y Melilla o los centros para migrantes en tránsito ubicados a lo largo del territorio estatal.
En el tránsito geográfico hacia países del centro y norte de Europa, muchos migrantes son interceptados por la policía en controles de identidad basados en perfiles étnicos. Al pedir documentación, muestran la única que tienen: la orden de devolución. Dado que la mayoría de ellos son “inexpulsables”, son liberados inmediatamente. Es a partir de esta situación que también se atribuye a este documento el carácter de salvoconducto. Desde un punto de vista jurídico formalista, esos 30 días solo determinan el plazo para recurrir. Sin embargo, ante esa inejecutabilidad de la expulsión, no solo los migrantes, sino también funcionarios, trabajadores sociales y voluntarios, atribuyen el carácter de salvoconducto dentro los treinta días que marca el documento.
Por último, también quisiera señalar el carácter regularizador de este documento inicialmente sancionador. Uno de los procedimientos previstos en España para obtener el permiso después de una estancia irregular es el llamado “arraigo”, que requiere una residencia continua de tres años. Generalmente, se suele demostrar con el volante de empadronamiento del ayuntamiento, pero ¿no existe un documento más oficial que el emitido por la propia policía que acredite que esa persona entró en España en una fecha determinada?
Efectos de los documentos burocráticos policiales
En definitiva, en este estudio que mencionaba al comienzo he analizado en profundidad una situación socio-jurídica con conclusiones particularmente relevantes: los documentos burocráticos policiales no son objetos inertes, sino que mutan generando múltiples efectos a lo largo del tiempo, incluso transformando radicalmente su significado original para convertirse en documentos identificativos, de categorización como migrante en tránsito, y que incluso pueden abrir el camino hacia un estatus legal y seguro.
En cualquier caso, debemos finalizar reclamando que es necesario articular algún tipo de documento de identificación como “migrante en tránsito” y que no tenga carácter policial sancionador. Es un mandato de la propia Directiva Europea de Retorno, que menciona explícitamente la necesidad de abordar la situación de los nacionales de terceros países en situación irregular que no pueden ser expulsados y que desean transitar y residir con derechos en territorio europeo sin temor a ser perseguidos policialmente.