Parmi les annonces faites le 21 février dernier en réponse à la colère des agriculteurs, le premier ministre Gabriel Attal a promis le lancement d’une « conférence des solutions » visant à accélérer l’application du volet de la loi EGALim (une loi votée en 2018 ciblant des objectifs de durabilité de l’alimentation et de rééquilibrage des relations commerciales dans les filières agricoles) portant sur les achats de la restauration collective.
Déjà, depuis le 1er janvier 2024, tous les établissements publics comme privés de restauration collective ont l’obligation de servir des repas composés au minimum de 50 % de produits « durables et de qualité » (Label rouge, indications géographiques protégées…) dont 20 % de produits issus de l’agriculture biologique. Cette obligation concerne tous les secteurs de la restauration collective : scolaire et universitaire, médico-social et carcéral, mais aussi la restauration collective des entreprises et des administrations.
Ces obligations, qui n’étaient par le passé que des « objectifs », ont été annoncées depuis plusieurs années, pour certaines même depuis très longtemps puisque les 20 % de produits bio ont été avancés pour la première fois dans une circulaire de 2008 portant sur l’exemplarité des achats de l’État.
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Pourtant, et même s’il est difficile d’avoir des chiffres fiables, tout le monde reconnaît que ces deux obligations sont probablement loin d’être satisfaites. En 2022, un dixième des établissements de restauration collective français ont déclaré sur le site « ma cantine » leurs données d’achat. Seulement 11 % d’entre eux, dont on peut supposer qu’ils sont plutôt les « bons élèves », annonçaient alors respecter la loi. Globalement, pour ces répondants, les taux globaux d’achat étaient de 23 % pour les produits « durables et de qualité » dont 11 % pour les produits bio.
Des obligations qui font consensus
L’annonce du Premier ministre n’est pas étonnante. Ce volet de la loi EGAlim semble faire l’objet d’un large consensus politique, que même les professionnels contraints par la loi n’osent pas contester publiquement. D’ailleurs, à chaque crise agricole, la solution de la restauration collective est rappelée par les pouvoirs publics. Cela était par exemple le cas lors de celle qui a affecté le secteur porcin en 2015.
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De même, alors que les organisations professionnelles agricoles peuvent être en désaccord sur d’autres mesures de sorties de crise (comme celles concernant l’évolution du plan Ecophyto de réduction des pesticides de synthèse), toutes demandent le respect de ces obligations.
C’est particulièrement le cas parmi les acteurs de l’agriculture biologique, qui voient dans la restauration collective un relai de croissance qui permettrait d’amoindrir la baisse de la consommation bio constatée dans les autres circuits de commercialisation.
Un impact sur l’agriculture à relativiser
Ce consensus ne doit cependant pas empêcher d’exprimer des réserves quant à l’impact sur le secteur agricole que pourrait avoir l’atteinte des objectifs de la loi EGAlim.
L’étude réalisée pour FranceAgriMer en 2018 comptabilise 3,7 milliards de repas par an en restauration collective, petits déjeuners compris. Le chiffre peut sembler impressionnant, mais il n’équivaut en fait qu’à un repas par semaine et par français. L’étude évalue aussi le montant total des achats alimentaires de la restauration collective à 7 milliards d’euros, soit environ l’équivalent de 4 % des 180 milliards de consommation alimentaire des ménages français.
Le raisonnement peut être également tenu en comparant les besoins de la restauration collective et les volumes de production dans une région donnée. Par exemple, la Fédération des fruits et légumes du Languedoc-Roussillon avait estimé en 2016 que l’ensemble des repas en restauration collective de la région ne représentait que 2 % des salades et 1 % des tomates ou des melons qui y étaient produits.
D’ailleurs, les collectivités territoriales développant des approvisionnements locaux pour leurs cantines savent bien que leurs achats ne représentent au mieux que quelques hectares d’une exploitation. Même celles qui servent dans leurs restaurants scolaires plusieurs dizaines de milliers de repas par jour savent qu’elles ne peuvent prétendre avoir, au regard de leurs seuls volumes d’achat, un impact sur la production agricole de leur territoire.
Un débouché qui n’est pas toujours satisfaisant
Le débouché de la restauration collective n’est pas forcément la panacée. Une grande diversité de situations est observable sur le terrain. Certains agriculteurs établissent des relations partenariales avec la restauration collective, leur offrant un débouché plus intéressant que les circuits longs dans lesquels ils sont impliqués. Nous l’avons par exemple observé dans différents circuits en Rhône-Alpes ou dans l’ouest de la France, avec des logiques d’ajustement des menus aux contraintes des agriculteurs (prise en compte de la saisonnalité des productions, valorisation de l’ensemble des parties d’un animal…).
D’autres agriculteurs, par exemple les producteurs ligériens de l’organisation Bio Loire Océan, témoignent de leurs difficultés et de leurs échecs. Ils mettent en avant les faibles volumes vendus, l’importance des frais logistiques, la baisse des commandes pendant l’été, l’absence d’engagements sur le long terme et le manque d’efforts des acheteurs pour s’adapter aux contraintes du monde agricole.
Un fort ressentiment s’exprime alors, tout particulièrement parmi ceux qui ont réalisé des investissements pour s’équiper en outils logistiques et de transformation à même de répondre aux besoins de la restauration collective.
Une aspiration au localisme discutable
L’interdiction faite par le code de la commande publique de privilégier une origine géographique est une autre pièce importante de ce dossier. Pour autant, ce problème ne nous semble pas toujours bien posé.
Lors d’un appel d’offres public, il est interdit d’exiger une origine française ou régionale et même de valoriser cette origine au moment de la sélection des offres. Pour cette raison, les obligations de la loi EGAlim ne ciblent pas des produits locaux et ne prévoient pas que la proximité géographique soit un signe de durabilité et de qualité.
Une réforme a par le passé été régulièrement annoncée, y compris en 2011 par Bruno Le Maire alors ministre de l’Agriculture, mais elle n’a pour le moment pas été réalisée, tant elle heurterait les principes fondamentaux d’égalité de traitement et de mise en concurrence du code de la commande publique.
Beaucoup plaident donc encore aujourd’hui pour inclure dans la loi une « exception alimentaire » qui permette de soutenir la production agricole française ou locale.
Face à ces revendications, gardons en mémoire que l’interdit du code n’empêche pas de nombreux acheteurs publics de travailler avec des producteurs locaux. Surtout, si rien n’est fait pour l’éviter, développer un achat local peut amener à soutenir les acteurs dominants des filières (industriels, distributeurs) qui sont à l’origine même des crises agricoles. C’est ce que montre la politiste Jeanne Pahun dans son étude du plan d’action engagé par la Région Bretagne à la suite de la crise du marché porcin de 2015.
Plus généralement, si le localisme ne se couple pas avec une visée d’amélioration de la rémunération et des conditions de travail des producteurs, il est à craindre que l’achat public ne sera pas plus vertueux que l’achat privé.
Ne pas se tromper d’objectif
Les objectifs de la loi EGAlim portant sur la restauration collective peuvent être poursuivis pour de multiples raisons, à commencer par l’amélioration de la qualité des repas, mais ils ne peuvent être brandis comme une solution évidente à la crise agricole.
Le faible poids de la restauration collective invite à faire en sorte que son arbre ne cache pas la forêt de l’industrie et de la distribution, par lesquelles transite l’essentiel des productions agricoles. Le rééquilibrage des relations commerciales au sein de ces filières, autre volet des lois EGAlim, est porteur d’un potentiel de transformation bien plus fort.
L’enjeu est aussi que la restauration collective et le monde agricole développent des relations commerciales vectrices d’une amélioration des conditions de vie des agriculteurs. Le meilleur comme le pire sont observables sur le terrain et il convient que chacun fasse les efforts nécessaires pour que ce débouché ne se transforme pas, selon les mots des producteurs déçus de Bio Loire Océan, en « mirage collectif ».