La proposition de loi qui vise à ordonner des mesures de sûreté à l’encontre de personnes ayant purgé une peine de prison pour une infraction à caractère terroriste, débattue au Sénat le 21 juillet 2020 confirme le basculement de l’antiterrorisme français dans une perspective prédictive s’apparentant à une société de vigilance.
L’occasion de revenir sur une histoire de l’antiterrorisme à la française. Très tôt, elle s’est inscrite dans une approche répressive et préventive, via un dispositif dérogatoire au droit commun mais sans utiliser de mesures dites d’exception. Mais la vague d’attentats de 2015 a marqué une rupture : celle de l’entrée dans une logique d’anticipation.
L’originalité historique du dispositif antiterroriste
Pour lutter contre le terrorisme, l’État adopta dès le XIXe siècle deux stratégies différentes : d’un côté, la dépolitisation des crimes terroristes afin de permettre l’extradition des personnes condamnées pour terrorisme (une personne ayant participé à un attentat pouvait être extradée dans un autre pays contrairement à une personne ayant commis une infraction politique ; de l’autre, le maintien de procédures d’exceptions issues du droit de la guerre.
Dès la Révolution, des peines sévères (comme la peine de mort) étaient prévues pour réprimer les atteintes à la sûreté de l’État tandis que les tribunaux révolutionnaires de la Convention inaugureront les futures cours militaires (absence d’un juge et non-contradiction des débats).
Ces procédures d’exception furent reprises sous la Ve République pendant la guerre d’Algérie mais aussi pour juger des actes terroristes, considérés comme des crimes de guerre en temps de paix (exemple de la Cour de Sûreté de l’État créée en 1963 et supprimée en 1981).
À partir de 1986, l’émergence d’un régime pénal dérogatoire
En 1986, à la suite d’une campagne d’attentats de grande ampleur (14 morts et près de 250 blessés) commandités par l’Iran, le gouvernement créa une législation originale, inscrite dans le droit commun (afin de sortir des législations d’exception) et dérogatoire (afin de lutter contre la spécificité du terrorisme).
La loi du 9 septembre 1986 constitue le socle historique d’un modèle français qui repose sur plusieurs fondements et qui n’a pas d’équivalent international à cette époque :
une législation de droit commun mais spécifique sur le plan procédural, du jugement et de la peine : par exemple, la même infraction liée à un acte terroriste sera punie plus sévèrement avec une échelle de peines durcies ;
une législation marquée par sa nature préventive et la centralisation des poursuites, de l’instruction et de l’application des peines (autour du pôle antiterroriste de la galerie Saint-Eloi) ;
une législation marquée par la combinaison entre des infractions classiques et une intention spécifique (à partir d’une définition spécifique du terrorisme).
En 1996, un an après la vague d’attentats revendiqués par le GIA, la loi du 22 juillet institua une incrimination originale, « l’association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste » (AMT).
L’AMT permet de poursuivre des individus, sur la seule constatation de faits matériels concrétisant un projet criminel avant la réalisation effective d’un attentat. Pendant de nombreuses années, ce dispositif dérogatoire et préventif démontra son efficacité par l’absence d’attentats majeurs en France tout en étant valorisé par sa capacité à réprimer le terrorisme sans législation d’exception (contrairement aux Américains après 2001) à travers la présence du juge d’instruction.
Cela n’empêcha pas de nouvelles mesures, toutes légitimées par leur conformité avec la loi de 1986, présentée déjà comme une simple adaptation du droit existant.
Chaque nouvelle loi antiterroriste est justifiée par une sédimentation de lois anciennes, déjà adoptées dans un contexte dramatique.
Ses promoteurs ont alors beau jeu de s’inscrire dans un sillon déjà creusé et d’évoquer seulement une adaptation des outils législatifs aux évolutions de la menace. Leur sévérité, initialement tempérée par une application temporaire, se pérennise et devient le socle sur lequel la prochaine loi prendra appui. Nous assistons donc, depuis plusieurs années désormais, à l’adoption de mesures destinées à répondre immédiatement à une urgence et qui finissent par devenir permanentes. Mais, en 2015, la lutte contre le terrorisme a dépassé cette dynamique en investissant le terrain de la police administrative.
La police administrative à la rescousse
La police administrative est chargée de faire respecter l’ordre public. Elle a un rôle plus préventif que la police judiciaire qui constate l’infraction (et même s’il s’agit des mêmes personnels bien souvent).
Son action en matière de lutte contre le terrorisme a été pensée comme un gage d’efficacité supplémentaire.
La prorogation de l’état d’urgence puis l’inscription de certaines de ses mesures dans la loi SILT d’octobre 2017 a illustré un changement de paradigme.
Depuis 2001, différentes lois se sont inscrites dans le mouvement d’une surveillance globalisée pour mieux lutter contre le terrorisme. Rédigées dans un contexte dramatique, elles ont illustré une frénésie sécuritaire qui a permis – nous le constatons aujourd’hui – de faire admettre l’idée d’une intervention de plus en plus importante du pouvoir administratif, dans la sphère des droits et des libertés sans le contrôle automatique d’un juge.
Ce mouvement a été confirmé par la création de l’interdiction de sortie du territoire par la loi du 13 novembre 2014 (IST). L’IST confère au ministre de l’Intérieur un pouvoir de coercition plus fort sur les droits d’un individu ; la liberté d’aller et venir est plus contrainte quand l’État vous empêche de partir à l’étranger que lorsqu’il inscrit votre nom dans un fichier de police.
Avec cette mesure, c’est l’exécutif (via les préfets), sur la base d’informations des services de renseignements, qui décide de restreindre la liberté d’un individu ; et non un juge du siège sur la base de preuves recueillies par la police judiciaire dans le cadre d’une enquête.
La consécration d’une politique antiterroriste prédictive
Le choix de déclarer l’état d’urgence le 13 novembre 2015 a permis au gouvernement d’afficher sa fermeté face à une série d’attentats d’une ampleur inédite.
L’état d’urgence est un des trois états d’exception existants en France. Son principe est de donner les moyens à un État d’affronter une situation extraordinaire risquant de le détruire.
L’article 1er de la loi du 3 avril 1955 transfère un pouvoir exceptionnel, parce que « temporaire », aux autorités de police administrative (ministre de l’Intérieur et préfets) et les autorisent à adopter différentes restrictions aux libertés individuelles (restrictions de circulation, mesures d’éloignement, assignations à résidence, fermetures provisoires de certains lieux ou encore perquisitions administratives).
En raison de leur nature administrative, elles peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, a posteriori. Ces torsions à la « normalité » auraient donc dû cesser une fois que le danger ayant justifié l’entrée en vigueur de l’état d’urgence (en l’occurrence les atteintes à l’ordre public que constituent les attentats) aurait été écarté.
Banaliser l’exception
Mais leur maintien, à compter de février 2016, a fini par banaliser et pérenniser la notion même d’exception.
En conséquence, l’augmentation ponctuelle des pouvoirs des autorités de police administrative, justifiée par le recours à un état d’exception, est devenue « normale », voire même indispensable à la sécurité des Français.
C’est dans cet esprit que la loi du 30 octobre 2017 a été conçue. Elle a transposé dans le code de la sécurité, les mesures phares de la loi du 3 avril 1955. Un préfet peut restreindre les droits d’un individu parce qu’il existe des « raisons sérieuses de penser » que son comportement constitue une menace pour l’ordre public.
On est donc bien dans une conception prédictive de la lutte contre le terrorisme puisque c’est une autorité administrative, et non un juge, qui peut décider d’arrêter un individu sur la base du soupçon, avant même toute infraction effective.
Cette approche comporte des effets délétères tant l’infraction terroriste comporte une part de subjectivité qui dépend de l’appréciation de l’autorité qui la prononce. La difficulté à objectiver la nature terroriste d’un acte illégal demeure forte malgré l’existence d’une définition propre. Il n’est pas toujours aisé de constater juridiquement l’intention de troubler l’ordre public par l’intimidation ou la terreur comme l’illustre l’affaire de Tarnac où la justice a mis près de 10 ans avant d’écarter la qualification terroriste dans le dossier.
Effet-cliquet, effet de masse
La frontière est également parfois difficile à tracer entre la liberté d’expression (ou de religion), la provocation juvénile ou l’apologie du terrorisme (sans parler des situations où l’individu souffre de pathologies psychiatriques).
Potentiellement discriminantes, favorisant un clivage au sein de la population (en ciblant certaines pratiques religieuses ou politiques) et un excès de pouvoir exécutif, la multiplication de ces mesures ébranle les valeurs que le pacte républicain est censé préserver et leur esprit envahit les différents rouages de l’État.
En matière d’antiterrorisme, l’histoire nous enseigne un double effet : un effet-cliquet qui fait que les États ne reviennent pas sur des lois adoptées à l’aune d’une menace terroriste qui reste évolutive dans le temps et un effet de masse qui tend à élargir les actes ciblés par ces mesures exceptionnelles.
Brouillage
Le maintien de l’état d’urgence a généré un brouillage sémantique autour des notions d’exception, d’état de droit et de guerre.
Les mesures d’exception ont ainsi été graduellement assimilées à des mesures « seulement » exceptionnelles. L’inscription de certaines de ces mesures d’exception dans une loi ordinaire et la répétition du registre de « la guerre » dans le discours politique récent participent d’un brouillage général entre les situations de paix et les situations de guerre.
Malgré un degré de perfectionnement élevé du dispositif et une érosion continue du rapport sécurité/liberté en démocratie le système ne semble cependant jamais assez adapté pour rassurer la population et se voit renforcer régulièrement après chaque attentat.