Les États-Unis, non à la contrainte, oui à la transparence

Manifestation de militants écologistes devant la Maison-Blanche (Washington), en février 2013. Richard Clement

Les États-Unis se sont engagés à diminuer leurs émissions de gaz à effet de serre de 26 % à 28 % d’ici à dix ans par rapport au niveau de 2005. Cet engagement fait suite à celui pris en 2009 à la Conférence de Copenhague, qui promettait une réduction de 17 % d’ici à 2020.

Dans le document rendant compte de sa « contribution prévue déterminée au niveau national », Washington a recensé tous les progrès déjà enregistrés, et notamment une légère réduction de ses émissions. Il lui faudra toutefois accélérer la tendance pour atteindre l’objectif fixé pour 2025.

Ce document rappelle quelques-unes des politiques environnementales mises en place, comme les normes relatives aux économies de carburant (dont l’objectif est de doubler l’autonomie des véhicules vendus sur le territoire américain entre 2009 et 2025), la réglementation carbone pour le secteur de l’énergie (qui vise à réduire les émissions de CO2 de 32 % d’ici à 2030), les nouvelles normes ambitieuses pour les appareils électroménagers, et une possible réglementation des émissions de méthane issues des activités de traitement du pétrole.

Bien que les textes des lois et les règlements pris au niveau national afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre (GES) rendent ces engagements plus crédibles, les discussions s’annoncent complexes pour les délégués américains lors de la COP21.

Renforcer les contrôles

Les négociations présenteront deux défis principaux. Tout d’abord, la communauté internationale devra élaborer et mettre en œuvre des mécanismes de transparence et de contrôle adaptés afin de s’assurer que les promesses soient bien tenues.

Ce point est particulièrement important pour les États-Unis : à Copenhague, le président américain Barack Obama s’était personnellement chargé de définir les termes des négociations relatifs à la transparence. Les résultats mitigés des contrôles réalisés, conformément à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), avaient poussé les États-Unis à défendre une approche plus rigoureuse.

Un pays qui promet d’être transparent montre qu’il prend les changements climatiques au sérieux et accroît ainsi la crédibilité de son engagement. Les responsables politiques progressistes, porteurs de stratégies ambitieuses pour le climat, gagneraient à soutenir cette volonté de transparence puisqu’elle démontrerait leur capacité à gouverner. À l’inverse, ceux qui ne respectent pas leurs promesses subiraient une pression plus forte et devraient rendre des comptes aux parties prenantes et à leurs adversaires.

En 2009 à Copenhague, Barack Obama avait personnellement négocié les conditions de contrôle des réductions des émissions de GES. The White House

La vérification des résultats d’un programme de réduction des émissions de GES permet de mettre en évidence les efforts réalisés par chacun pour atteindre ses objectifs, afin de bâtir une relation de confiance entre les différentes parties. Un système efficace de collecte, d’analyse et de diffusion des informations relatives aux engagements faciliterait aussi les futures négociations.

Certains pays sont cependant opposés à de tels procédés, arguant qu’ils portent atteinte à leur souveraineté. Paradoxalement, ces mêmes pays se plient volontairement aux contrôles réguliers menés sous l’égide de l’article 4 du Fonds monétaire international (FMI) et du mécanisme d’examen des politiques commerciales de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Ces deux institutions supervisent en effet les contrôles effectués, grâce à la collecte et l’analyse des données et des politiques publiques. Ces contrôles sont soumis à une évaluation par les pairs, dans le cadre d’un dispositif bien plus rigoureux, instructif et crédible que la politique d’inspection actuelle.

Répondre aux inquiétudes sur la compétitivité

La transparence est un élément indispensable de la nouvelle approche, centrée sur le « contrôle des engagements », des questions liées à la politique climatique internationale.

En termes simples, cette approche demande aux pays de s’engager sur la voie de la réduction des émissions. Ils peuvent observer le comportement des autres États, de leurs partenaires commerciaux et de leurs voisins, afin de s’assurer que chacun contribue à l’effort commun. Forts de ce constat, ils font preuve de moins de réticence à prendre des mesures ambitieuses au niveau national, et s’assurent le soutien de la population.

Ceci est particulièrement important dans les pays où l’on s’inquiète de l’impact de ces mesures sur la compétitivité, comme aux États-Unis. Si les politiques climatiques y ont connu des succès limités, c’est notamment parce que les industriels craignaient d’avoir à payer une taxe carbone dont leurs concurrents étrangers seraient exempts. Un dispositif de vérification des émissions digne de ce nom pourrait dissiper ces inquiétudes.

La transparence aiderait aussi à établir des relations de confiance sur le financement international de la lutte contre le changement climatique. Les engagements des pays industrialisés envers les pays en voie de développement font ainsi débat. Un système de suivi par État et de contrôle indépendant des financements permettrait de recentrer le dialogue autour de leur efficacité réelle et de mettre un terme aux polémiques en établissant clairement les sommes versées par chacun.

Poser les bases

Le deuxième défi auquel seront confrontés les négociateurs américains concerne les mesures à adopter pour limiter le réchauffement climatique à 2 °C.

Certains prétendent que les mesures promises par les États ne suffiront pas à atteindre cet objectif. Ces allégations reposent sur plusieurs hypothèses – certaines quasiment incontestables, d’autres plus incertaines – concernant les émissions de GES et les politiques de réduction après 2030, la sensibilité climatique et les attitudes vis-à-vis du risque, entre autres.

Indépendamment de tout cela, la formulation de nouvelles contraintes au sommet de Paris pourrait compromettre l’objectif prioritaire, celui de créer un cadre solide en matière de suivi, de contrôle et de vérification des engagements.

Chaque pays s’est engagé à diminuer ses émissions de GES en fonction de sa situation. Les polémiques visant à établir le rôle et la contribution de chacun ne tiennent pas compte des contraintes nationales. Elles risquent également de monopoliser du temps et de l’énergie qui pourraient être consacrés à la mise en œuvre de l’infrastructure nécessaire aux contrôles et à la transparence.

Par conséquent, la réussite de la COP21 ne se mesurera pas au nombre de tonnes de GES fixé pour limiter la hausse de la température mondiale à 2 °C. Elle dépendra de la capacité de la communauté internationale à construire une infrastructure solide, capable de veiller au contrôle des engagements et à la transparence. C’est ainsi que les nations pourront se faire confiance et apprendre les unes des autres.

Il faut commencer par poser ces bases, indispensables au maintien d’une politique climatique sur le long terme, si l’on veut limiter le réchauffement et les risques du changement climatique.


Traduit de l’anglais par Maëlle Gouret/Fast for Word

This article was originally published in English

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