À quel prix doit-on viser l’objectif de 60 % de diplômés du supérieur dans une classe d’âge ?

Comment financer au mieux l'enseignement supérieur ? Loic Venance / AFP

Le rapport StraNes – « Pour une société apprenante : propositions pour une stratégie nationale de l'enseignement supérieur » – publié en septembre 2015 propose à horizon 2025 d’atteindre 60 % de diplômés du supérieur dans une classe d’âge, objectif que François Hollande a fait sien en le transformant en promesse de campagne.

À priori, on ne peut trouver que de bonnes raisons à cet objectif : à droite, pour les partisans d’une « société de la connaissance », plus les individus sont qualifiés, plus l’économie sera efficace économiquement ; à gauche, pour les partisans d’une plus grande justice sociale, il va de soi qu’une plus grande massification devrait permettre une plus grande démocratisation de l’accès à l’enseignement supérieur.

Ce « bon sens » n’a rien d’évident si l’on s’attarde sur la question largement implicite, et qui fait dissensus, des modalités de financement d’une telle massification. Faut-il vraiment massifier si fortement l’enseignement supérieur ? Où les étudiants vont-ils aller ? Qui va en assumer le coût ?

Sans prendre parti, il s’agit ici de présenter le problème public de la massification des études supérieures et de son financement, en soulignant qu’il faudra résoudre une équation à quatre termes : les effectifs d’étudiants, le niveau de dépenses par étudiant, les dépenses publiques, et les frais de scolarité.

Au regard des politiques menées ces dernières années en termes de sélection, de frais de scolarité, de dépenses publiques et d’accueil des nouveaux étudiants, il s’agit d’identifier les choix à opérer pour ainsi éclairer le débat public.

La quantité d’étudiants au détriment de la qualité des formations

L’objectif des 60 % de diplômés du supérieur va à l’encontre de la société de la connaissance puisqu’il mise sur la quantité de diplômés plutôt que sur la qualité de la formation qui leur est dispensée. Si le niveau des ressources allouées aux formations n’est pas le seul indicateur tangible de qualité, il permet d’objectiver les choses. La concurrence entre quantité et qualité se manifeste notamment dans la baisse récente des dépenses par étudiant :

MENESR, RERS, 2015

On peut systématiser cette corrélation sur la période 2002-2014 pour laquelle les données sont exhaustives. On compare ici l’évolution du niveau de dépenses d’une année à l’autre (2012 versus 2011 par exemple) avec l’évolution des effectifs étudiants d’une année à l’autre (2011/12 par rapport à 2010/11). Les résultats sont édifiants, puisque l’évolution du niveau de dépenses (axe des ordonnées) est bien plus fortement baissière quand les effectifs d’étudiants sont à la hausse (axe des abscisses).

Si corrélation n’est pas causalité, le coefficient de corrélation linéaire (R2= 0,645) ne laisse guère de doute sur l’intensité du lien entre les deux. Sur treize années, le lien peut se mathématiser : quand les effectifs d’étudiants augmentent de 1 %, le niveau de dépenses par étudiant baisse lui de 1,13 %, ce qui est contrebalancé par une tendance haussière au niveau de dépenses, de l’ordre de 1,8 % par an, quelle que soit l’évolution des effectifs d’étudiants.

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Lecture (le point le plus à droite) : entre 2009 et 2010, le niveau de dépenses par étudiant a baissé de 0,6 % et, entre 2008/09 et 2009/10, les effectifs d’étudiants ont augmenté de 3,6 %.

Ce lien n’a rien d’étonnant en soi et ne suffit pas pour justifier une moindre massification de l’enseignement supérieur, mais il permet d’estimer l’évolution du niveau de dépenses par étudiant d’ici 2025, si l’on prend au sérieux la promesse de François Hollande et les propositions de la StraNes.

En considérant les résultats des treize dernières années, et au regard d’une augmentation des effectifs d’étudiants de l’ordre de 42,9 % d’ici 2025 (soit environ 3,0 % par an ; autrement dit, 1,04 millions d’étudiants supplémentaires), trois conséquences sont envisageables.

Si cela impacte le niveau de dépenses par étudiant, celui-ci baisserait de 1,7 % par an en moyenne d’ici 2025, atteignant alors 9 611 euros par étudiant. Au final, les diplômés seraient certes plus nombreux, mais moins bien formés.

Bien entendu, l’objectif des 60 % de diplômés du supérieur dans une classe d’âge peut être atteint dès lors que les dépenses publiques et privées d’enseignement supérieur sur 2014/2025 augmentent bien davantage que sur la période 2002/2014.

Dès lors, l’alternative public/privé se dessine ainsi : accueillir 1,04 million d’étudiants supplémentaires coûterait 12 milliards d’euros par an au coût 2014 d’un étudiant (11 560 euros par an), équivalent à une hausse du budget de l’enseignement supérieur de plus de 40 % ; en accueillir toujours autant, mais sans hausse des dépenses publiques, nécessiterait d’augmenter les frais de scolarité moyens d’environ 2000 euros par an.

La massification contre la démocratisation

La massification universitaire récente s’est accompagnée de deux séries d’évolutions peu transparentes : l’augmentation des frais de scolarité dans l’enseignement supérieur hors universités ; l’augmentation de la sélection à l’entrée des formations universitaires.

La tendance récente est clairement à une hausse des frais de scolarité. Les signes ne manquent pas, du côté des établissements publics fortement autonomes (les instituts d’études politiques) ou ne dépendant pas du Ministère de l’enseignement supérieur (écoles d’ingénieurs) et du secteur privé dont les frais vont croissant.

La méthode a été particulière : les pouvoirs publics, pris dans une crise budgétaire grave, ont limité les dépenses publiques et ont opté pour une politique du « laissez-faire » lorsque des grandes écoles, y compris publiques, ont récemment augmenté leurs frais de scolarité.

L’autre évolution n’a guère encore été étayée par la recherche de façon systématique. Mais de nombreux indices portent à croire que la sélection devient un phénomène massif à l’entrée des filières universitaires. L’UNEF estime que 30 % des formations proposent des capacités d’accueil trop faibles pour le nombre de candidats.

A l’été 2015, plusieurs centaines de bacheliers s’étaient retrouvés sans affectation dans l’enseignement supérieur, en particulier dans les filières universitaires dites « à capacité limitée », où les candidats sont sélectionnés sur la base d’un tirage au sort.

Quelle filière pour la démocratisation universitaire ?

La question cruciale derrière ces évolutions, c’est celle de la filière qui doit accueillir les enfants de la démocratisation universitaire.

Longtemps, cette fonction sociale a été dévolue à l’université compte tenu de sa conception historiquement uniformisante et égalitaire des études, notamment en matière de non-sélection à l’entrée, de diplôme national, et de quasi-gratuité des études.

De façon pragmatique, les pouvoirs publics y ont trouvé un grand intérêt, l’université étant l’offre de formation la moins coûteuse pour les deniers publics dans le premier cycle (eu égard aux classes préparatoires, IUT et autres STS).

Aujourd’hui, deux choses ont changé : l’université est revenue au cœur de la société de la connaissance recherchée par les gouvernants, et un nouveau secteur, privé à but lucratif, en forte progression ces dernières années à la vertu de ne pas peser sur les dépenses publiques.

La montée de la sélection à l’université pourrait bien contribuer à réduire sa vocation à accueillir les nouveaux publics étudiants, souvent d’origine plus modeste et/ou scolairement plus faibles. Plus les filières universitaires, quasi gratuites, vont restreindre leur accès, plus les nouveaux étudiants iront dans l’enseignement supérieur privé, notamment à but lucratif, dont les effectifs ont fortement augmenté ces dernières années (voir le tableau suivant) et atteignent en 2012/13 18,3 % des effectifs d’étudiants (12,8 % en 2000/01).

Ces établissements sont d’ailleurs très ouverts aux étudiants d’origine populaire. Ce n’est pas un mal en soi, mais ces étudiants d’origine modeste seront en plus grande difficulté sociale (du fait des frais de scolarité) et bénéficieront de peu dépenses publiques, alimentant toujours davantage le caractère anti-redistributif des dépenses publiques d’enseignement supérieur.

MENESR, RERS, 2015

Mettre fin à l’absence complète de stratégie et de débat en France

Au final, l’évolution sur 2000/2015 peut se résumer ainsi : une hausse limitée des effectifs, une augmentation relative du niveau de dépenses par étudiant et une baisse réelle, mais limitée de la part des dépenses publiques.

Quelques indicateurs macro-sociaux sur la France dans l’histoire récente :

MENESR, OCDE

Mais l’important ne réside pas tant dans le résultat que dans la méthode, celle d’une absence complète de stratégie des pouvoirs publics.

Celle-ci renvoie d’ailleurs dos-à-dos les partisans du « y’a qu’à augmenter les frais de scolarité » et du « y’a qu’à augmenter les dépenses publiques » : le pilotage à vue des pouvoirs publics n’a que faire de telles considérations radicales d’action publique.

Dans un pays très centralisé, et pensant l’autonomie des établissements comme un crève-cœur, on ne peut d’ailleurs que s’étonner de la marche de l’action publique dans le domaine de la sélection et des frais de scolarité, à savoir : des décisions au gré à gré entre chaque établissement et sa tutelle (voir le cas de la hausse des frais de scolarité pour les IEP et les écoles d’ingénieurs) ; aucun objectif stratégique fixé (ni en effectifs, ni en niveau de dépenses, ni en part de dépenses publiques).

Nous devons tirer les leçons de l’histoire récente des politiques publiques d’enseignement supérieur : chacun de nous conviendra qu’on ne pourra pas ni accueillir 43 % d’étudiants supplémentaire, ni mettre 12 milliards d’euros de dépenses publiques, ni augmenter les frais de scolarité de 2000 euros par an.

Il va donc bien falloir articuler les quatre leviers suivants : limiter la massification de l’enseignement supérieur ; augmenter les dépenses publiques ; développer les frais de scolarité ; viser un certain niveau de dépenses par étudiant.

Plutôt que le pilotage à vue ou la définition d’une stratégie qui veut plus de tout – ce qui n’est pas une stratégie –, il vaudrait mieux envisager de débattre sereinement de ces questions qui, bien que difficiles à résoudre, méritent de parvenir à un consensus pour éviter qu’il n’y ait que des perdants, et nécessite donc que les pouvoirs publics adressent le problème public de la massification des études supérieures et de son financement dans toute sa complexité.