Aunque el cambio climático sea quizás el gran desafío de la humanidad para el siglo XXI, durante mucho tiempo los bancos centrales no se preocuparon por él. Pero esto está cambiando.
En 2017, durante la primera cumbre One Planet, celebrada en París, se acordó la creación de la red para el “enverdecimiento” del sistema financiero (Network for Greening the Financial System, NGFS), en la que participan bancos centrales y autoridades monetarias.
Este grupo ha hecho recomendaciones precisas sobre la necesidad de cambiar los puntos de vista sobre los riesgos relacionados con el clima en la supervisión bancaria, la obligación de transparencia y la aplicación de políticas monetarias.
Algunos bancos centrales y reguladores han señalado ya que el cambio climático es una amenaza emergente para la estabilidad financiera, prometido nuevas operaciones orientadas al clima y revisado su estrategia relacionada con el clima.
Sin embargo, otros proponen cautela o consideran que este nuevo enfoque destruirá los bancos centrales sin ayudar al clima. Para abordar esta discusión, hemos propuesto una metodología que distingue entre:
Argumentos de “encaje”: consideran si el cambio climático tiene cabida en el mandato de los bancos centrales.
Argumentos de “oportunidad”: analizan cuándo los bancos centrales pueden o deben actuar.
Argumentos de “idoneidad”: analizan cómo los bancos centrales pueden (o no) intervenir.
Estabilidad y cambio
Si el principal mandato que tienen los bancos centrales es buscar la estabilidad en los precios, ¿el cambio climático encaja dentro de él? O, más bien, ¿los bancos centrales deben tener en cuenta los efectos previstos del cambio climático para cumplir con su mandato?
Parece que sí, dado que el cambio climático genera riesgos financieros y para la estabilidad de precios. Considerar que el cambio climático queda fuera del radar de los bancos centrales sólo porque su efecto sobre la estabilidad de precios es diferido e incierto es una conclusión simplista, que puede llevar a malas decisiones.
Hay que tener en cuenta también que el cambio climático genera una “inconsistencia temporal” pues los gobiernos se reeligen cada cuatro años (aproximadamente), pero el cambio climático opera a escalas de decenios y siglos. Los bancos centrales nacieron como respuesta a una inconsistencia temporal, y su independencia les permite pensar más allá del ciclo político.
Además, los bancos centrales tienen otros mandatos u objetivos periféricos que pueden hacerles incorporar aspectos relativos al clima. Por ejemplo, algunos bancos centrales están obligados a “apoyar” las políticas del gobierno (o de la UE) o garantizar la estabilidad monetaria para promover los intereses del país, promover el desarrollo robusto y el crecimiento sostenible.
Otra vía de cambio puede ser el mandato “prudencial” –pues el cambio climático es una fuente de riesgo financiero– siempre que los bancos centrales tengan un papel en la regulación y supervisión prudencial. Algunos tienen amplios poderes (como el Banco de Inglaterra) mientras que otros comparten esas competencias con otras autoridades (la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal con la Office of the Comptroller of the Currency (OCC), el Banco Central Europeo con las autoridades nacionales).
Estos argumentos sugieren que los bancos centrales pueden (y deben) observar más de cerca los procesos de generación de carbono en la economía y los riesgos que presentan.
Sentido de urgencia
¿Por qué los bancos centrales deberían intervenir ahora, pese a que los peores efectos de la acumulación de carbono se sentirán en el futuro?
El cuándo (ahora) debe basarse en una evaluación simétrica de los costes relativos a la acción frente a los de la inacción. La evidencia sugiere que el coste de la acción es mucho menor que el de la inacción.
Por otra parte, los análisis típicos, que se enfocan en los impactos directos del cambio climático, tienden a subestimar la estructura de red del sistema financiero que, como ya ocurrió antes, puede precipitar un efecto contagio. El coste de no hacer nada puede ser una crisis que resulte inmanejable para las autoridades y conduzca al colapso del sistema financiero.
Dada la asimetría de riesgos (acción frente a inacción) más bien la pregunta pertinente es: ¿por qué no se ha hecho nada todavía?. Esta pasividad puede ser el resultado de la lenta evolución de las normas sociales. Por ello, para la transmisión de normas en redes es clave el rol de los líderes y su proximidad entre ellos.
Por otra parte, la percepción de la gravedad del cambio climático (medida por referencias en las principales revistas científicas) ha estado muy presente en la comunidad científica pero no en las principales revistas científicas de economía. Y su presencia en los círculos políticos también es relativamente reciente.
Los bancos centrales han llegado tarde a la conciencia climática y son casi el último eslabón de la lenta evolución de las normas sociales sobre este tema.
Principio de precaución
En términos generales, frente a las consecuencias inciertas, pero potencialmente catastróficas del cambio climático ya se admite el enfoque precautorio o principio de precaución. Esto es, la adopción de medidas protectoras antes de contar con la comprobación científica del riesgo.
Un enfoque alternativo es el análisis coste-beneficio, algo que también permite revisar su legalidad.
La cuestión es que algunos tribunales exigen pruebas precisas sobre los costes de la aplicación de una medida respecto a sus beneficios y los costes de la inacción. El resultado es un tratamiento asimétrico de los datos y una tendencia a mantener el statu quo al penalizarse la acción desproporcionada pero no la inacción.
Neutralidad e independencia
Algunos argumentan que si los bancos centrales toman medidas a favor de la lucha contra el cambio climático, habrá distorsiones en el mercado y se pondrá en peligro su neutralidad.
Esta crítica adolece de falta de simetría, sobre todo si consideramos el coste de actuaciones ex post, como las compras masivas de activos tras la crisis financiera de 2007-2008. Esta medida, todo un ejemplo de intervencionismo, fue la respuesta a una crisis precipitada por la pasividad de los bancos centrales ante las burbujas de activos, el exceso de deuda y la fragilidad financiera. No es neutral, pues, ignorar un fenómeno porque sus efectos sean futuros si esto significa una intervención más intrusiva e improvisada después.
También es capcioso el argumento de que las políticas basadas en el clima restarán independencia a los bancos centrales, pues asume que un futuro más cálido y con industrias intensivas en carbono no representa una amenaza para dicha independencia. Al contrario, en dicho escenario, al aumentar la necesidad de políticas públicas para mantener industrias en declive, pilotar una transición desordenada, e improvisar la adaptación a un mundo más cálido, también aumentaría la presión para que los bancos centrales apoyaran esas políticas.
El cambio climático llevaría a los bancos centrales a pronunciarse sobre la credibilidad de políticas transición que caen fuera de su competencia, y valorar sus riesgos. Sin embargo, los bancos centrales ya se pronuncian sobre políticas laborales, energéticas o industriales que no son su competencia y ajustan sus propios instrumentos a las perspectivas y riesgos percibidos. El cambio climático no representa un mandato nuevo sino un nuevo y necesario ajuste.
Proactivos y transparentes
Los bancos centrales deben mantener su credibilidad y su capacidad para cumplir con su mandato principal pero también deben mitigar la inconsistencia temporal y la incertidumbre asociadas al cambio climático.
Tomar en consideración aquellos sectores difíciles de descarbonizar que necesitan una transición urgente está en línea con la idea de que los riesgos del cambio climático son un fenómeno que afecta a todo el mercado.
La dificultad para establecer políticas efectivas en la dinámica de red de los mercados financieros refuerza el argumento de que es necesaria la actuación temprana.
Un análisis metódico muestra que los bancos centrales pueden, y deben, integrar las consideraciones sobre el cambio climático como parte de su mandato. Este ajuste debe conllevar una relación renovada con los gobiernos y la industria.
Además, estas instituciones deben ser proactivas, pues los costes de espera serán muy altos. Deben también ajustar sus instrumentos pues no todos son igual de aptos para las políticas relacionadas con el clima (y algunos no lo son en absoluto).
Los ajustes deben venir acompañados de una estrategia de comunicación clara para que las expectativas del mercado hagan su parte. El cambio será polémico e incierto, pero esto no puede disuadir a los bancos centrales, unas instituciones diseñadas para ser más consistentes en el tiempo que los líderes electos.