Ainsi un compromis a-t-il pu être scellé sur le futur accord commercial entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Il convient maintenant d’en assurer la mise en œuvre, ce qui ne manquera pas de susciter de réelles difficultés pour les acteurs économiques.
La création d’une zone de libre-échange pour les marchandises ne saura en effet être équivalente à la fluidité du marché intérieur. Il y a aura à nouveau des contrôles et diverses formalités administratives dont les Britanniques seront les premiers à pâtir, dans la mesure où l’Union européenne représente encore 50 % de leurs échanges. La diversification des flux commerciaux du « Global Britain » annoncée par le premier ministre Boris Johnson sera loin de se faire du jour au lendemain. Le Royaume-Uni devra signer des accords bilatéraux avec tous les pays du monde. Pour l’instant, seul un accord avec le Japon est effectif et celui avec la Turquie est en cours de négociation.
Aucun État européen ne s’est réjoui du Brexit, qui est un processus « perdant – perdant », comme l’a dit le négociateur Michel Barnier dans sa conférence de presse du 25 décembre. En revanche, les 27 États membres de l’Union ont une raison d’être fiers : celle d’être restés sur des positions communes pendant les quatre ans et demi de négociations. Cette unité des 27 a été suffisamment rare ces dernières années sur d’autres sujets européens pour qu’elle soit soulignée à propos du Brexit.
Les Britanniques ont bien tenté de diviser les positions européennes, notamment entre la France et l’Allemagne, selon les bonnes vieilles règles du jeu diplomatique, mais n’y sont jamais parvenus. Cette unité répond à trois explications principales.
Trois explications de l’unité européenne
La première est que le Brexit a été un test grandeur nature de la désintégration de l’Union européenne. Il est un temps pas si éloigné où les spécialistes de l’Europe enseignaient à leurs étudiants que la sortie de l’UE était théoriquement possible au regard des traités, mais en pratique impossible compte tenu des liens d’interdépendance auxquels donnait naissance toute adhésion. Or en juin 2016, l’impossible est subitement devenu possible. Ce fut un choc pour les gouvernements européens, et notamment pour les États fondateurs comme la France, l’Allemagne et les pays du Benelux, qui ont réagi en se disant qu’un tel défi impliquait une position coordonnée, au risque de voir d’autres États membres imiter le Royaume-Uni dans une sorte de scénario boule de neige catastrophe. La peur était d’autant plus grande que certains partis d’extrême droite eurosceptiques évoquaient une possible sortie aux Pays-Bas, en France ou encore en République tchèque.
La deuxième raison fut l’intérêt des États à préserver cet édifice central de la construction européenne qu’est le marché intérieur. En évoquant au début de la négociation la possibilité de demeurer « à la carte » dans l’espace des échanges de biens, capitaux, personnes et services, le gouvernement britannique a créé chez les 27 une réaction consistant à défendre coûte que coûte l’intégrité du marché intérieur. Pour tous les États membres de l’UE, bricoler les règles du marché intérieur est devenu une ligne rouge à éviter absolument, compte tenu des bénéfices économiques tirés de la bonne application des règles d’échange.
Cela fut vrai pour la France et l’Allemagne, mais aussi pour des pays que l’on disait pourtant proches du Royaume-Uni lorsque ce dernier était membre, comme les Pays-Bas et le Danemark. De même, les pays gouvernés par des partis eurosceptiques comme la Hongrie et la Pologne, que les partisans du Brexit pensaient pouvoir attirer vers eux par une logique purement idéologique, n’ont jamais été prêts à sacrifier le marché intérieur dans les négociations. Ce fut une énorme erreur du Royaume-Uni de vouloir jouer avec les règles du marché intérieur que lui-même avait largement contribué à mettre en place lorsqu’il était membre. Rien ne pouvait davantage conduire les 27 à faire bloc pour préserver ce qui s’est imposé comme un acquis central de l’Union européen. L’ironie est que l’on a souvent reproché dans le passé au Royaume-Uni de ne vouloir que le marché intérieur, et c’est ce même marché qu’on lui a opposé pour lui faire comprendre que ses règles n’étaient pas négociables.
La dernière raison de l’unité des 27 s’explique par le fait que la négociation a été confiée à un représentant unique de la Commission, Michel Barnier. Il ne fait aucun doute que l’expérience des arcanes du compromis européen par le négociateur en chef européen a été fondamentale. Michel Barnier s’est imposé comme un homme d’État européen, un cas de figure finalement assez rare pour être souligné.
Mais au-delà du facteur personnel, le Brexit a surtout montré que, dans la négociation avec un tiers, une vraie délégation de responsabilité à la Commission accroît l’efficacité si elle est exercée sans négliger la consultation des États membres et celle du Parlement européen. L’action de Michel Barnier a redonné de la crédibilité au rôle bénéfique que peut jouer la Commission européenne dans la mise en cohérence des positions nationales.
Une leçon d’unité pour demain ?
Il ne fait aucun doute que les négociations du Brexit ont eu un effet positif sur la cohésion des 27, comme nous avons eu l’occasion de le montrer avec Thierry Chopin dans un article du Journal of Contemporary European Studies.
Il est cependant intéressant de constater qu’il a fallu l’expérience extrême du départ d’un État (et donc la menace réelle d’une désintégration) pour que l’Union européenne se rende compte de l’importance de son unité pour la préservation de ses intérêts.
Une leçon devrait en être tirée pour la conduite à suivre en matière de politique extérieure de l’Union : cette même dynamique unitaire devrait s’appliquer dans les négociations avec les grands partenaires du monde, en particulier les États-Unis et la Chine.
Mais il y a fort à parier que la perception de la perte d’intérêts n’est pas aussi forte que dans le cas du Brexit pour que les 27 États en prennent véritablement la mesure, ce qui est une erreur d’appréciation.