L'Union africaine (UA) fait l'objet de nombreuses critiques. Plus récemment, c'est dans ses propres rangs que ces critiques ont été formulées. Le président de la Commission de l'UA, Moussa Faki Mahamat, a fait part de ses frustrations après un sommet de l'UA en février 2024. La commission est l'organe exécutif qui gère les activités quotidiennes de l'UA. M. Mahamat a accusé les États membres d'entraver le travail de la commission et de ne pas joindre l'acte à la parole :
Au cours des trois dernières années, 2021, 2022 et 2023, 93 % des décisions de l'Union africaine n'ont pas été mises en œuvre.
Nous pensons que de nombreuses critiques à l'encontre de l'UA sont justifiées. Nous nous basons sur plus de 15 ans de recherche sur son développement politique et juridique.
L'UA a été créée en 2002 pour remplacer l’Organisation de l'unité africaine (OUA). Ses institutions comprennent la Commission de l'UA, le Parlement panafricain et la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples, mais le pouvoir réel est entre les mains de son assemblée, composée des chefs d'État et de gouvernement.
L'assemblée a refusé de transférer des pouvoirs significatifs à l'un des organes de l'UA. Par exemple, le Parlement panafricain n'exerce aucun pouvoir législatif contraignant. La Commission de l'UA ne peut pas non plus contraindre les États membres à se conformer aux règles de l'UA. La plupart des États membres refusent de se conformer aux décisions de la Cour des droits de l'homme.
L'UA diffère à cet égard de l'Union européenne (UE), où les pouvoirs supranationaux contraignants sont exercés par des organes tels que la Commission européenne et le Parlement européen.
L'objectif de l'UA d'approfondir l'intégration continentale en Afrique ne correspond pas aux pouvoirs de ses organes. Comme l'ont montré plusieurs rapports mandatés par l'UA, l'organisation est dysfonctionnelle et n'est pas adaptée à son objectif.
Nous avons déjà affirmé ailleurs que l'UA a fait du chemin au cours de ses 20 premières années. Mais nous pensons que sa faiblesse de longue date est imputable aux États membres, et non à son exécutif, la Commission de l'UA.
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Pour résoudre le problème, il faut que les États membres aient la volonté politique de sacrifier progressivement leur souveraineté pour le plus grand bien de l'intégration continentale. En outre, il est nécessaire de trouver des moyens plus novateurs et créatifs pour voir comment les pouvoirs peuvent être transférés aux organes faibles de l'UA.
Faiblesses structurelles
Les États membres n'ont guère confiance en l'UA. Depuis sa création en 2002, on a plus parlé de ce qu'il fallait faire pour la rendre efficace que pour résoudre ses nombreux problèmes. L’Acte constitutif de l'UA permet à l'assemblée de déléguer certaines de ses fonctions à des organes tels que le Parlement panafricain et la Commission de l'UA. Cependant, très peu de choses ont été faites à ce sujet.
Plutôt que d'accorder au Parlement la capacité d'élaborer des lois contraignantes, le protocole du PAP modifié ne lui a donné que le pouvoir d'élaborer des “lois types”. Ces lois ne sont rien de plus que des recommandations. Il en va de même pour la Commission de l'UA. Elle ne peut pas obliger les États membres à se conformer à ses décisions. L'UA n'a donc aucun moyen d'exercer des pouvoirs supranationaux (contraignants pour ses États membres).
L'UA n'est forte que dans la mesure où les États membres lui permettent de l'être. Les dirigeants africains ont la fâcheuse habitude de privilégier les gains domestiques étroits au détriment du transfert de pouvoirs plus importants à l'UA.
C'est regrettable car l'intégration régionale africaine ne se fait pas, comme on le pense souvent, aux dépens de la souveraineté nationale.
En 2016, les dirigeants africains ont chargé le président rwandais Paul Kagame de rédiger un rapport sur la manière de réformer l'UA. Le rapport a été soumis à l'Assemblée de l'UA en 2017. Il préconise une meilleure coordination entre les organes de l'UA et les communautés économiques régionales, ainsi qu'un renforcement de la capacité des organes de l'UA à réaliser l'intégration continentale. Après huit ans, Kagame est frustré par le manque de résultats.
Bien que les partisans de réformes ambitieuses de l'UA soient déçus, les réformes suggérées par Kagame ont produit quelques progrès tangibles. Elles ont entraîné une refonte tant souhaitée des structures institutionnelles.
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Un exemple est la décision sur l'autofinancement, qui a revitalisé le Fonds de paix de l'UA et a rendu possible le budget de maintien de la paix de l'ONU pour les demandes de soutien aux opérations de soutien de la paix de l'UA. Toutefois, 61 % du budget global de l'UA est toujours financé par les partenaires extérieurs de l'UA, notamment l'UE, les États-Unis, la Chine, l'Inde, la Turquie et la Corée du Sud. Les États membres ne paient toujours en moyenne que 80 à 90 % des contributions qu'ils doivent.
Un leadership critiquable et une faible autonomisation
La situation de l'UA n'est pas facilitée par certains aspects de son leadership. La gestion par Mahamat d'un certain nombre de projets et de questions clés a été controversée. Il a notamment gardé le silence sur les atrocités commises par les forces éthiopiennes dans le Tigré pendant les deux années de guerre en Éthiopie qui ont éclaté en novembre 2020.
Un leadership plus concret et fondé sur des principes aurait été souhaitable. Dans le même temps, les États membres n'ont pas créé un environnement dans lequel le président pourrait agir en tant qu'artisan du changement.
Les États membres et les partenaires internationaux de l'UA sont devenus frustrés par les performances de la Commission de l'UA, attribuant souvent les problèmes de l'UA au leadership personnel de M. Mahamat.
Mais blâmer le président revient à ignorer les déficiences structurelles profondément enracinées de l'organisation. Si l'on ne s'attaque pas à ces problèmes structurels, quiconque sera élu à la fin du mandat de Mahamat en février 2025 tombera dans le même piège de l'inefficacité.
Les voies du supranationalisme
L'exercice par l'UA de pouvoirs contraignants sur ses États membres nécessitera de séparer la politique personnelle de la politique institutionnelle, de ratifier les instruments juridiques existants et de présenter des exemples de bonne gouvernance panafricaine.
Les États membres de l'UA devraient s'engager à présenter un plan réalisable qui montre comment, à court et à moyen terme, ils comptent transférer des pouvoirs significatifs à la Commission de l'UA et au Parlement panafricain.
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Par exemple, il convient d'encourager les États membres qui sont désireux et capables d'aller de l'avant en dotant le parlement de pouvoirs législatifs supranationaux. Le Protocole révisé du PAP ne s'y oppose pas, car il encourage les États membres à expérimenter l'élection directe des membres du parlement.
De même, le Protocole sur la libre circulation de l'UA encourage les États membres et les communautés économiques régionales qui le souhaitent à entreprendre des actions.
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Rien n'empêche ces États membres de conclure un accord avec le Parlement panafricain et la Commission de l'UA pour fournir des lignes directrices et même contrôler la manière dont ils mettent en œuvre ces objectifs. À l'instar de la Zone de libre-échange continentale africaine, les ratifications nationales des instruments de l'UA devraient être publiques et transparentes afin d'accélérer la mise en œuvre des décisions convenues.
Les États membres devraient favoriser la participation d'une société civile plus large dans l'élaboration des termes et conditions de l'avancement du projet supranational de l'UA. De cette manière, le sentiment d'appropriation populaire et la légitimité de l'organisation seront garantis.