O planeta está em chamas, mas quase todos os bombeiros desertaram o serviço. Na reunião da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas, que iniciou na última terça-feira 19 de setembro em Nova Iorque, não deram as caras os líderes de quatro dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança – o mais poderoso órgão executivo da ONU, responsável para tomar as iniciativas necessárias para, em tese, manter a paz no mundo e encontrar soluções diplomáticas para os conflitos.
A ausência dos máximos representantes de França, Reino Unido, Rússia e China, substituídos por ministros ou diplomatas de seus países, demonstrou o esvaziamento do principal foro multilateral global e colocou em destaque as intervenções dos dois presidentes que abriram o debate da Assembleia Geral: o brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva e o estadunidense Joe Biden.
Ambos os líderes, com décadas de experiência acumuladas, se referiram sem rodeios aos focos de incêndio que estão, literalmente, devastando o planeta – a começar pela emergência climática e pela guerra na Ucrânia. E ambos, ainda que com tons bem diferentes, apontaram o dedo para a questão central que pairava sobre a reunião, e que a ausência de Macron, Sunak, Putin e Xi escancarou: a crise da ONU e do sistema multilateral que foi construído ao redor dela nas últimas décadas.
O “flagelo da guerra” e a criação da ONU
As Nações Unidas, como sabemos, foram criadas em 1945, por iniciativa dos Estados Unidos e com o apoio dos países aliados que haviam derrotado o nazifascismo (primariamente União Soviética, Grã-Bretanha e França), para substituir a antiga Liga das Nações, com o objetivo de “preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra”, como afirma o preâmbulo da Carta da ONU.
Um ano antes, em 1944, os acordos de Bretton Woods haviam lançado as bases para o sistema financeiro global no pós-guerra, e criado o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. A estas primeiras entidades, ao longo dos anos, foram se acrescentando dezenas de agências, fundos e programas especializados, assim como convenções e acordos internacionais mais ou menos vinculantes, construindo gradativamente aquilo que se costuma chamar de Sistema ONU.
Trata-se de um emaranhado sem precedentes na história da diplomacia e das relações internacionais, já que praticamente todos os países do mundo são membros das Nações Unidas e a Organização se ocupa de inúmeras questões, que vão da proteção da vida nos oceanos à coordenação das órbitas dos satélites, passando pelas operações de assistência humanitária, às campanhas de vacinação, os acordos para limitar as mudanças climáticas e, mais recentemente, as tentativas de criar regulações contra a desinformação nas redes sociais e de combater a elisão fiscal das grandes corporações internacionais.
Um sistema imperfeito, mas que funcionava
O sistema, como lembrou Biden em sua intervenção, “nem sempre é perfeito e nem sempre foi perfeito”, mas, com seus altos e baixos, funcionou razoavelmente bem durante sete décadas. Durante a Guerra Fria, a ONU foi um canal de comunicação crucial entre os dois blocos, onde houve certa coordenação de políticas e ações internacionais que contribuíram para evitar um conflito nuclear entre Estados Unidos e União Soviética. Após o fim da URSS, o leque de atribuições da ONU se ampliou ulteriormente: por exemplo, com a multiplicação das operações de manutenção da paz dos capacetes azuis.
Apesar do genocídio no Ruanda, da guerra civil na antiga Iugoslávia e da invasão do Iraque em 2003, naquelas duas décadas o número de conflitos armados (entre países e no interior dos países) declinou constantemente, assim com o número de vítimas. A curva se inverteu a partir de 2012, quando se agravou a guerra civil na Síria, e desde então continua subindo ano após ano. Segundo o Conflict Data Program da Universidade de Uppsala, em 2022 foram registrados 184 diferentes conflitos, incluindo a guerra na Ucrânia, com mais de 238 mil vítimas no total, contra uma média de 120 conflitos e 30 mil vítimas por ano entre 2001 e 2012.
A incapacidade da ONU em responder de forma apropriada à guerra na Ucrânia é mais um indicador de que um detonador da crise do multilateralismo. A Rússia colocou de volta a guerra de agressão, de anexação territorial, no coração da Europa e entre as ferramentas reais da política externa das grandes potências. Mas as mesmas potências ocidentais com assentos permanentes no Conselho de Segurança que hoje criticam, com razão, a invasão russa, nas últimas décadas recorreram em mais de uma oportunidade (Iraque, Kosovo, Libia…) ao uso unilateral e ilegal da força militar, ao arrepio da Carta da ONU e do direito internacional.
Multilateralismo: uma gramática de princípios e normas
O que costumamos chamar multilateralismo é a forma como o sistema internacional adota uma gramática de princípios e normas que, em tese, devem ser seguidas por todos os Estados. Trata-se de um processo de institucionalização das formas de coordenação e cooperação de políticas públicas que gera certa estabilidade e previsibilidade nas relações entre Estados e sociedades.
No funcionamento da ONU, há um elemento de igualdade no tratamento dos Estados (todos os 193 países membros têm direito a voto e voz na Assembleia Geral), mas existem também evidentes assimetrias de poder, como é o caso do status especial dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança. Os chamados P5 mantêm inalterado seu poder de veto desde 1945 e frequentemente ignoram as normas que deveriam fazer respeitar – uma incongruência histórica que Lula voltou, corretamente, a atacar em seu discurso em Nova Iorque. Ainda assim, essa gramática organiza boa parte dos mecanismos de governança global, que aumentam o diálogo e cooperação internacional, e diminuem a propensão ao uso da força como principal instrumento para dirimir controvérsias.
O Sistema ONU se baseia na ideia de que as relações de poder entre Estados não devem ser o único elemento que determine a configuração das relações internacionais. De fato, ainda em 2015, o sistema multilateral conseguiu o consenso para adotar dois acordos globais de grande importância e impacto: o Acordo de Paris para a redução dos gases de efeito estufa, responsáveis pela emergência climática, e a Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável.
Daí em diante, o sistema multilateral pouco conseguiu fazer além de tentar gerir um número crescente de emergências humanitárias. Em junho de 2023, o Escritório de Coordenação da Assistência Humanitária da ONU (OCHA) calculava que havia 362 milhões de pessoas ao redor do mundo precisando de ajuda internacional para suprir suas necessidades básicas de sobrevivência.
Durante a pandemia de COVID-19, a Organização Mundial da Saúde, sob fogo cerrado da administração do então presidente norte-americano Donald Trump, foi praticamente ignorada pelos países mais ricos em sua tentativa de assegurar uma distribuição equitativa das vacinas. Os conflitos na Síria, Iêmen e Palestina se arrastam, sem qualquer solução à vista. Os esforços para reforçar a capacidade de diplomacia preventiva da ONU, prometidos pelo Secretário-Geral António Guterres, deram com os burros n’água, e a Organização nada conseguiu fazer para evitar a invasão da Ucrânia, nem para facilitar um cessar-fogo. O sistema aparentemente emperrou. Por quê?
Sistema vive crise de legitimidade e de autoridade
Alguns autores, como J. J. Mearsheimer, tentam explicar o declínio do multilateralismo a partir da análise da polaridade. Um sistema internacional unipolar, como no pós-Guerra Fria, aumentaria as possibilidades de criar e reproduzir um sistema de governança global. Nesse caso a disputa, ainda em processo de definição, entre China e Estados Unidos seria a explicação mais robusta para a crise atual.
Esta visão parece limitada, pois trata-se de discutir o papel de múltiplos atores ao redor do mundo, e não somente das elites estatais na China e nos Estados Unidos. É mais adequado, em nossa opinião, discutir o atual impasse como uma crise de legitimidade e de autoridade. Devemos antes perguntar-nos se as normas e valores (direitos políticos, econômicos, sociais, de gênero, ambientais etc.) que regem o funcionamento do sistema internacional são consideradas ou não legítimas, e por quem: quais elites governantes? Quais partes organizadas das sociedades de diferentes países? Quais eleitores? Esta é uma agenda a ser enfrentada em debates da esfera pública e por pesquisadores que se debruçam sobre o tema.
Para além do isolacionismo de Trump, nenhum líder de país relevante tem questionado o princípio da autoridade para emitir diretivas das instituições do sistema multilateral, sejam elas o Conselho de Segurança ou a Organização Mundial da Saúde. Ao contrário, há uma crescente disputa de diferentes atores (governos nacionais e grupos de governos, sociedade civil, setor privado, grupos religiosos etc.) para influenciar o conteúdo das normas e as formas de governança do sistema multilateral.
Quanto mais organizados, conectados e mobilizados são esses atores, maior a possibilidade de que suas visões possam se espalhar, ou concepções hegemônicas possam ser produzidas. Consensos mínimos podem ser constituídos ao longo desse processo e abre-se a possibilidade de construção de visões e práticas comuns, ou seja, da constituição de poder, no sentido dado ao conceito por Hannah Arendt.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada em 1948, é um modelo claro desta construção de hegemonia, que criou, por exemplo, a base legal e o horizonte ideal para a luta pela independência dos antigos países coloniais, e foi a base da bem-sucedida mobilização internacional contra o regime da apartheid na África do Sul.
Ao mesmo tempo em que observamos uma crise de legitimidade, com o surgimento de instância de coordenação e cooperação muito menos institucionalizadas e mais abertas à influência direta dos países e atores mais poderosos no âmbito econômico ou militar, o sistema multilateral continua configurando boa parte da interação internacional. Contudo, quando as normas do sistema multilateral são reiteradamente violadas ou ignoradas, podemos constatar uma carência de legitimidade e autoridade. Essa carência pode aumentar e acabar constituindo uma crise mais profunda. Esse é o processo que podemos observar em pelo menos duas áreas cruciais: a da segurança e a dos direitos humanos.
A guerra na Ucrânia é, ao mesmo tempo, sintoma de uma crise já existente e causa do aprofundamento da paralisia do sistema internacional. As resistências às normas do sistema internacional se desenvolvem a partir de coalizões e hoje observamos diversos movimentos de resistência. Dois destes devem ser destacados: a emergência de países no Sul Global dispostos a reinterpretar a hegemonia da ordem liberal, e o crescimento de uma direita radical articulada de forma transnacional.
No debate internacional, há muito mais atenção com relação à primeira questão que à segunda. No entanto, como a experiência concreta dos governos Trump e Bolsonaro tem demonstrado, a visão soberanista da direita radical está em antítese com a essência do multilateralismo, que necessita de cessões pactuadas de soberania nacional em prol de objetivos comuns, como a luta contra as mudanças climáticas. Não por acaso, o partido espanhol de direita radical Vox conduz há anos uma campanha contra a Agenda 2030, que vem se ampliando em toda a América Latina.
Ainda assim, toda a burocracia da ONU, a partir do Secretário-Geral Gutérres, reluta em se engajar no contraste aberto à direita radical, ainda que esta represente uma ameaça existencial para a Organização – algo que a Rússia e menos ainda a China são: ambas potências nunca questionaram a legitimidade do sistema multilateral, ainda que, assim como os EUA, disputem com suas ações unilaterais a autoridade da ONU toda vez que julguem necessário.
Problema estratégico: Brasil tem tradição multilateralista
Para o Brasil, e a América Latina em geral, a crise do sistema multilateral é um problema estratégico. A região tem uma antiga tradição multilateralista, em que os conflitos entre estados têm sido resolvidos quase que exclusivamente por via diplomática e não pelas armas. Uma dúzia de países da região participou da criação da Liga das Nações, em 1920, e vinte países estiveram entre as 51 nações fundadoras da ONU. Até hoje, o espaço multilateral representa a única arena internacional em que a região tenha alguma influência, já que do ponto de vista econômico e militar o peso da América Latina é extremamente limitado: a região concentra 8% da população mundial, mas, em 2022, respondeu por somente 5,26% do PIB global.
Ao mesmo tempo, a influência coletiva do chamado Sul Global está aumentando, e novos espaços de protagonismo na cena internacional vêm sendo criados. Nas semanas que precederam a Assembleia Geral da ONU, os líderes das nações em desenvolvimento se reuniram por ocasião das cúpulas dos BRICS na África do Sul, do G20 na Índia e do G77+China em Cuba, entre outros fóruns.
O Sul Global e o “Não alinhamento ativo”
Parece haver uma disposição coletiva diferente, que procura superar a frustração para estabelecer uma agenda e objetivos comuns: deixar de denunciar a ordem mundial injusta, excludente e desastrosa imposta pelo Norte, baseada nos interesses dos países desenvolvidos, e passar das reivindicações à ação coletiva, à construção de novas pontes de entendimento para tentar mudar o funcionamento do sistema multilateral.
Para o Brasil e os demais países do Sul Global, o desafio é o de manter independência política e de ação, buscando defender os interesses de suas populações, sem tomar partido na disputa pela nova hegemonia global travada entre China e Estados Unidos. É o conceito de não alinhamento ativo. Como escreveram agudamente Carlos Fortin, Jorge Heine e Carlos Ominami, “este não alinhamento será proativo e efetivamente não alinhado. Procurará oportunidades para expandir, em vez de limitar, os laços dos nossos países com o vasto mundo não ocidental que está a emergir diante dos nossos olhos e que irá moldar o novo século”.
Ao concluir seu discurso em Nova Iorque, Lula lembrou que “a ONU precisa cumprir seu papel de construtora de um mundo mais justo, solidário e fraterno. Mas só o fará se seus membros tiverem a coragem de proclamar sua indignação com a desigualdade e trabalhar incansavelmente para superá-la”.
Ao Brasil e ao Sul Global, cabe se empenhar para reformar o sistema multilateral, como a insustentável composição do Conselho de Segurança, mas respeitando todas suas normas – especialmente no que diz respeito à Carta da ONU e a todos mecanismos de proteção dos direitos humanos, incluindo o Tribunal Penal Internacional. Somente assim será possível reafirmar a legitimidade do multilateralismo, reduzir as assimetrias de poder global, e tentar apagar os incêndios que ameaçam nosso planeta.