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Vista frontal del Congreso de los Diputados.
Edificio del Congreso de los Diputados en Madrid (España). funkyfrogstock / Shutterstock

El acuerdo en el Congreso es frecuente: casi 2 000 leyes aprobadas en democracia con un 90 % de apoyo medio

El presidente del Gobierno de España, Pedro Sánchez, apelaba recientemente al consenso político para la gobernabilidad de la sociedad. Resaltaba que durante lo que llevamos de legislatura se han alcanzando “acuerdos con otros partidos más allá de la formación socia de gobierno”.

Es posible que se requiera una reflexión acerca de lo que significa “consenso”, concepto generalmente asociado a valores sociales ampliamente aceptados o a un acuerdo tan mayoritario que la disensión es muy marginal. En democracia, los consensos políticos implícitos para que el sistema funcione son sobre los procedimientos y sobre la democracia misma como única alternativa política posible, como nos recordaba el profesor Juan J. Linz.

Más allá de esos consensos de mínimos, conviene también analizar el grado de acuerdo entre los diferentes actores políticos en materia legislativa en lugar del tan invocado “consenso”, algo que en términos políticos es complicado de generar y mantener.

Los votos que se convierten en ley

Una manera práctica de observar el grado de acuerdo político en los parlamentos consiste en analizar los votos que reciben las iniciativas parlamentarias (proyectos y proposiciones) que se convierten en ley.

Se han aprobado en el Congreso 1 795 leyes desde la legislatura constitucional hasta diciembre de 2022, a una media de 150 por legislatura. En las legislaturas XI y XIII no se aprobó ninguna y en la XII solo 32. Hasta diciembre del 2022, en la legislatura actual (legislatura XIV) se habían aprobado 101 leyes. Estos datos provienen del proyecto “La construcción social del consenso en entornos políticos multipartidistas” (CONSENSO), que coordina la UNED.

En el marco de este proyecto, en la tercera encuesta a parlamentarios se les ha preguntado a sus señorías si la política tiende más hacia el conflicto o hacia el acuerdo y la cooperación (en una escala de 0 a 10 donde 0 significa conflicto y 10 acuerdo).

La media de la percepción conflicto-acuerdo en las cámaras autonómicas es de 6, mientras que la media percibida para el Congreso es de 7. Es decir, se percibe la política, grosso modo, como un espacio conflictivo. Sin embargo, cuando se analizan las votaciones de las leyes, resulta que, por término medio, una ley es aprobada con un 10 % de votos negativos (o, si se quiere, con una media de 90 % de aprobación o de no oposición).

Esto quiere decir algo importante que ya resaltamos para el escenario político autonómico: a la hora de remangarse para hacer y aprobar leyes, hay un acuerdo razonable entre rivales políticos. Es cierto que la naturaleza de la ley y su gestación pueden tener algo que ver. Por ejemplo, se aprueban con más acuerdo las leyes que tienen que ver con grupos específicos (infancia, juventud, mayores, etc., pero también el ejército) y con menos apoyos los presupuestos. En todo caso, un 90 % de apoyo medio a las leyes aprobadas nos indica el nivel de coincidencia que sus señorías llegan a alcanzar en el Congreso durante la elaboración de una ley.

La inclusión de los rivales en el acuerdo

Un aspecto relevante es el grado en que el grupo (o grupos) que sustenta parlamentariamente al Gobierno (PSOE y UP en esta legislatura) es capaz de incluir a los rivales políticos en el acuerdo para aprobar una ley, ya sea votando a favor o absteniéndose (es decir, no oponiéndose a la aprobación de la ley). Una medida de este grado de inclusión nos da una idea de la capacidad de los grupos parlamentarios mayoritarios para incorporar a quienes piensan distinto, tienen legítimamente otros puntos de vista, otras aspiraciones y, aun así, pueden cooperar en la gobernabilidad de la sociedad.

En la legislatura constitucional, ese nivel de inclusión era del 0,96, el más alto del periodo democrático, cuya media se ubica en un 0,81. Para entendernos, un 0 significa que el grupo(s) mayoritario solo utiliza sus votos para aprobar una ley, mientras que 1 significa que todas y todos los parlamentarios votan a favor o se abstienen (o no se oponen).

A medida que nos separamos del momento fundacional de la democracia que es la Transición, el grado de inclusión disminuye, aunque sube ligeramente en 1996-99 con la mayoría relativa de José María Aznar (0,85) y también con la mayoría absoluta de José Luis Rodríguez Zapatero de 2008-11, la tercera más alta en nivel de inclusión (0,86) tras las dos primeras legislaturas.

El punto más bajo está en la primera legislatura de Rajoy (2011-16) con un 0,58. Aquí, el grupo mayoritario (en este caso, el PP) incorpora con menos frecuencia a los rivales para construir apoyos para aprobar leyes.

Intereses diversos de los parlamentarios

Lo que llevamos de legislatura arroja un grado de inclusión del 0,7, el segundo más bajo de la democracia actual. Esto no implica necesariamente incapacidad de los grupos que apoyan al Gobierno (PSOE y UP). Sería un error atribuir culpas a un único actor. Como en las verbenas, dos no bailan si un miembro de la pareja no quiere.

Es normal y sano que el Congreso, a través de los grupos y los partidos que lo integran, recoja los intereses diversos de los grupos e individuos de la sociedad a los que representan, ya que la política en democracia es, en sí misma, un mecanismo de agregación de preferencias contrapuestas. La pregunta que quizá haya que formularse es: ¿por qué en algunas legislaturas el grado de inclusión es más elevado que en otras y por qué este se va reduciendo con el paso del tiempo? Va una respuesta tentativa: no es la fragmentación.

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