Pemerintah menargetkan mengurangi impor pangan sampai 35% tahun ini demi mendukung pertumbuhan perekonomian dalam negeri.
Padahal, ketahanan pangan bukan hanya soal ketersediaan – tapi juga akses, keterjangkauan, keragaman, dan keberlanjutan. Sistem pangan adalah seluruh proses yang saling terkait, mulai dari produksi, pengolahan, distribusi, konsumsi, hingga pengelolaan sampah makanan – yang prosesnya dapat ditempuh melalui rantai nilai global (global value chain) atau jaringan produksi barang dan jasa yang dilakukan di lebih dari satu negara.
Ketahanan pangan masih menjadi permasalahan darurat di Indonesia. Indonesia menduduki peringkat 63 dari 113 negara di Indeks Ketahanan Pangan Global dari The Economist Intelligence Unit. Menurut Badan Pusat Statistik (BPS), 8,5% masyarakat Indonesia mengalami ketidakcukupan konsumsi pangan di tahun 2021, meningkat dari 7,6% dua tahun sebelumnya.
Di sisi lain, industri manufaktur makanan dan minuman olahan adalah sektor industri yang sangat penting bagi Indonesia. Tidak hanya membantu meningkatkan keterjangkauan dan keragaman produk pangan, industri makanan dan minuman memiliki porsi sekitar 38,4% dari total industri manufaktur nonmigas. Produk sektor ini menyumbang 6,7% dari total pendapatan domestik bruto (PDB) dan 20% dari total ekspor Indonesia, serta menyediakan sekitar 4,6 juta lapangan kerja pada tahun 2019.
Demi mencapai ketahanan pangan maupun mendukung industri, perdagangan internasional memiliki peranan penting. Perdagangan memungkinkan sebuah negara menjual produk pangan unggulannya, seperti sawit di Indonesia, dan membeli produk pangan terbaik negara lain, seperti susu dan daging sapi di Australia. Hal ini tidak hanya membuat produk pangan jadi lebih terjangkau, namun juga lebih bervariasi dalam hal rasa dan gizi.
Melalui rantai nilai global, kita juga dapat membuat produk berkualitas tinggi dari bahan baku impor yang hasilnya dapat diekspor. Sebagai contoh, Indonesia sebagai negara yang tidak cocok menanam gandum, harus mengimpornya dari negara lain. Gandum kemudian diolah menjadi tepung dan dibuat menjadi produk-produk pangan kesukaan kita seperti gorengan dan mie instan.
Pertanyaannya, jika peran impor bahan baku begitu penting di industri makanan, kenapa pemerintah malah menargetkan mengurangi impor?
Bias kelapa sawit di industri makanan
Peran impor bahan baku di industri makanan Indonesia sangat terbatas. Data Trade in Value Added (TiVA) dari Organisasi Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) menunjukkan bahwa sekitar 90% dari input bahan baku industri makanan, minuman, dan tembakau Indonesia berasal dari dalam negeri – jauh lebih kecil dibandingkan negara lain di kawasan Asia Tenggara.
Penelitian kami menemukan bahwa hal ini disebabkan dominasi sektor kelapa sawit di industri makanan di Indonesia, yang membuat pemerintah menyisihkan pentingnya perdagangan internasional dalam mendukung ketahanan pangan dan industri dalam negeri.
Dominasi kelapa sawit dalam perdagangan hasil olahan makanan dan minuman menjadikan Indonesia eksportir pangan yang sangat besar dibandingkan impornya. Sebab, sektor kelapa sawit tidak memerlukan terlalu banyak bahan baku dari negara lain. Untuk memproses buah sawit, mulai dari minyak sawit mentah (CPO) hingga menjadi minyak goreng, Indonesia tidak terlalu membutuhkan pasokan bahan baku dari negara lain.
Ini mengakibatkan bias dalam menganalisis pertumbuhan industri makanan dan membuat kita berpikir bahwa impor bukanlah bagian penting dari industri tersebut.
Jika pemerintah mengira bahwa produk pangan andalan Indonesia adalah produk akhir seperti mie instan dan biskuit, kita akan mengira bahwa industri makanan dan minuman Indonesia merupakan produk manufaktur yang tahan dari gejolak harga komoditas dunia. Padahal, impor terbesar Indonesia untuk bahan baku adalah kedelai, gula, gandum dan bawang putih – semuanya merupakan bahan baku industri yang sangat penting untuk produk akhir makanan olahan (lihat gambar 3).
Mispersepsi ini terlihat misalnya ketika Menteri Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi Luhut Binsar Panjaitan membanggakan produk Indonesia dengan membawakan sebuah produk permen untuk Elon Musk, alih-alih minyak goreng.
Dengan memisahkan sawit di struktur industri pangan Indonesia dan membagi kelompok produk ke dalam bahan baku dan produk jadi, penelitian kami menemukan bahwa 1% pertumbuhan impor bahan baku industri makanan dapat menjelaskan 0,96% pertumbuhan ekspor produk jadi dari industri makanan. Ini sejalan dengan temuan penelitian sejenis untuk industri yang lebih umum.
Jika pertumbuhan impor ini membantu Indonesia mengakses pasar negara maju, yang memiliki standar tinggi namun menjanjikan keuntungan yang cukup menggiurkan, maka kenaikan tersebut bisa jadi lebih tinggi lagi.
Kebijakan perdagangan untuk mendorong industri makanan olahan
Walau rantai nilai global terbukti membawa manfaat, banyak kebijakan malah menghambat integrasi Indonesia ke perekonomian global. Hambatan perdagangan non-tarif di sektor makanan dan minuman semakin meningkat di beberapa tahun terakhir, mencakup hampir 100% dari produk-produk sektor makanan dan minuman.
Hambatan perdagangan non-tarif bisa berupa proses perizinan impor, kuota impor, spesifikasi teknis barang, ketentuan mutu, ketentuan kemasan, hingga inspeksi pra-pengiriman.
Kebijakan perdagangan mempunyai peran penting untuk memastikan kualitas dan keamanan, terutama untuk makanan dan produk pertanian. Namun, kebijakan non-tarif yang berlebihan dan implementasi yang buruk malah dapat meningkatkan biaya perdagangan, membatasi akses industri ke bahan baku, dan merugikan konsumen.
Penelitian Center for Indonesian Policy Studies (CIPS) menunjukkan bahwa hambatan non-tarif untuk impor di sektor makanan dan minuman di Indonesia mengakibatkan keterlambatan impor dan biaya impor yang mahal. Bahkan satu studi mengestimasi biaya yang ditimbulkan oleh hambatan non-tarif bisa setara dengan 49% tarif atas barang tersebut.
Akibatnya, industri makanan dan minuman jadi kurang produktif dan berdaya saing. Kuota impor dan perizinan yang berbelit merupakan tipe kebijakan non-tarif yang paling menghambat.
Pemerintah sudah berupaya untuk membenahi sistem perdagangan. dengan mengenalkan sistem Neraca Komoditas pada akhir 2020. Neraca Komoditas didesain untuk secara otomatis memproses permohonan izin impor berdasarkan database suplai-permintaan-stok. Harapannya, ini dapat menyederhanakan proses perizinan impor, meningkatkan transparansi dan efisiensi, dan mengurangi kisruh kuota.
Namun, penentuan kuota berdasarkan Neraca Komoditas tidak mempertimbangkan berbagai faktor kompleks yang mempengaruhi keputusan industri dalam mengakses bahan baku, seperti harga atau kualitas. Selain itu, data yang menjadi basis penting sistem ini selama ini marak dengan permasalahan yang cenderung overestimasi produksi, seperti misalnya pada komoditas jagung, yang mengakibatkan jumlah kuota yang tidak sesuai pasokan dan permintaan di lapangan. Ruang gerak industri untuk mengakses bahan baku pun menjadi semakin terbatas.
Oleh karena itu, mengevaluasi sistem baru ini merupakan hal yang sangat penting.
Seruan anti impor tidak menolong dalam hal ini. Mengingat produk pangan pada hakikatnya dibuat di geografi dan iklim yang bervariasi, seharusnya kita bekerja sama dengan negara lain dalam menyelesaikan masalah ketahanan pangan. Mungkin kita semua memang perlu pengingat bahwa di balik bungkus produk pangan andalan Indonesia, ada sumbangsih produk-produk dari negara lain juga di dalamnya.