Sebuah program intervensi lima tahun untuk meningkatkan akses pendidikan dasar di Indonesia berhasil meningkatkan kapasitas pemerintah daerah dalam hal pembuatan kebijakan pendidikan.
Hal ini merupakan keberhasilan yang penting. Sejak diberlakukan otonomi daerah 20 tahun yang lalu, administrasi lokal memegang wewenang untuk kebijakan pendidikan di daerahnya masing-masing.
Namun, dalam era otonomi daerah, pemerintah daerah kurang berhasil meningkatkan kapasitas sekolah dalam hal manajemen dan tata kelola yang partisipatif. Ini mungkin menjelaskan mengapa siswa Indonesia skornya rendah dalam tes internasional seperti Programme for International Student Assessment (PISA) 2015.
Dalam lima tahun terakhir, program Prioritizing Reforms, Innovations and Opportunities for Reaching Indonesia’s Teachers, Administrators and Students (PRIORITAS) yang dibiayai oleh USAID dan didukung oleh pemerintah dan universitas di Indonesia, menyasar secara intensif 53 kabupaten/kota di sembilan provinsi, termasuk tiga kabupaten/kota di Papua dan Papua Barat. Program ini fokus pada reformasi kebijakan dan pengembangan pendidikan wajib sembilan tahun tingkat sekolah dasar dan sekolah menengah pertama.
Program ini melakukan kegiatan penguatan pengembangan guru PNS dan non-PNS untuk meningkatkan kualitas pengajaran di kelas; memperbaiki manajemen pendidikan, pengelolaan sekolah, dan pengelolaan pemerintah daerah untuk mendukung penyelenggaraan pendidikan di kelas; dan memperbaiki koordinasi komunikasi mulai dari perencanaan dan pembuatan kebijakan berbasis informasi hingga penggunaan keuangan dan sumber daya pada semua tingkat.
Seluruh program PRIORITAS berakhir pada 2017. Pada tahun tersebut saya terlibat dalam tim evaluasi akhir program ini. Evaluasi ini dimulai dari tinjauan literatur, analisis data sekunder (laporan monitoring), dan identifikasi pihak yang berkepentingan dalam kegiatan rapat perencanaan evaluasi (Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Kementerian Agama, serta Kementerian Riset dan Pendidikan Tinggi). Pengumpulan data secara kualitatif dan kuantitatif dilakukan di 14 kabupaten/kota di 4 provinsi sampel (Sumatra Utara, Jawa Timur, Jawa Tengah, dan Sulawesi Selatan).
Data juga diambil melalui survei online terhadap pejabat Lembaga Pendidikan Tenaga Kependidikan (LPTK) di sejumlah universitas mitra dan wawancara mendalam berbagai informan kunci di tingkat sekolah, kota/kabupaten, dan kementerian terkait yang menjadi mitra program ini. Selain itu, dilakukan focus group discussion (FGD) di tingkat sekolah dan kota/kabupaten, serta observasi kelas secara langsung di sekolah-sekolah sampel.
Inovasi kebijakan
Kami menemukan terdapat 40 kebijakan baru yang berhubungan dengan redistribusi guru atau Penataan dan Pemerataan Guru (PPG). Redistribusi guru penting dilakukan untuk mengatasi masalah kekurangan guru atau ketidakseimbangan jumlah guru di sekolah; satu sekolah kelebihan guru, sedangkan sekolah lainnya kekurangan guru.
Pemerintah Kota Batu menerbitkan Peraturan Wali Kota No. 57 Tahun 2015 yang menjadi rujukan untuk menata, memeratakan, dan memindahkan guru PNS dan honorer daerah sesuai kebutuhan sekolah. Peraturan ini juga untuk menata satuan pendidikan sehingga prosesnya lebih akuntabel.
Inovasi kebijakan lainnya adalah pengenalan penggunaan kelas rangkap (multigrade), yaitu dua level kelas digabungkan dalam mata pelajaran yang sama. Kebijakan ini penting untuk menyiasati masalah kekurangan guru.
Di Kabupaten Blitar ada kebijakan penggunaan kelas multigrade SD. Contohnya, pembelajaran kelas 3 dan 4 digabung menjadi satu dan membahas pelajaran IPA tentang tumbuhan.
Selain itu, ada pemerintah daerah yang menggabungkan beberapa sekolah menjadi satu (merger) karena jumlah siswa yang kurang. Contohnya di Kabupaten Semarang pada 2014 ada penggabungan 25 SD negeri menjadi 12 SD. Penggabungan ini merupakan upaya efisiensi anggaran dan optimalisasi guru dan tenaga pendukung sekolah.
Ada juga pengenalan kebijakan rotasi guru dari satu sekolah ke sekolah lain dan pengangkatan guru baru yang sesuai dengan proporsi. Rotasi guru merupakan masalah yang pelik karena ada kecenderungan guru-guru sekolah negeri ingin bertugas di sekolah yang dekat dengan tempat tinggalnya.
Dari evaluasi yang dilakukan di empat provinsi sampel, tampak bahwa terdapat koordinasi yang lebih baik antara kalangan pemerintah daerah (bupati/wali kota, dinas pendidikan, Badan Kepegawaian Daerah, Dinas Pendapatan Daerah, Badan Perencana Pembangunan Daerah, dan pelatih Lembaga Penjaminan Mutu Pendidikan/LPMP provinsi) dan lembaga pendidikan (guru, kepala sekolah, pengawas sekolah, dan dosen universitas) dalam mengelola sumber daya pendidikan dasar.
Koordinasi tersebut memfokuskan pada redistribusi guru, peningkatan kapasitas guru (Pengembangan Keprofesian Berkelanjutan/PKB), dan dana pendidikan.
Sebagai contoh, awalnya pemerintah daerah Kabupaten Sidoarjo belum memiliki perencanaan yang baik untuk peningkatan kapasitas guru terkait literasi. Untuk itu, pemerintah Kabupaten Sidoarjo bersama PRIORITAS menyelenggarakan pelatihan literasi menggunakan modul pelatihan yang didesain untuk program ini.
Sebelum ada program PRIORITAS, pemerintah daerah belum dapat menganalisis kebutuhan pelatihan, jumlah pelatih, dan lembaga yang akan melatih. Kini, mereka mampu memetakan perencanaan tersebut dengan lebih baik. Berdasarkan data monitoring 2012-2017, lebih dari 70% pemerintah daerah yang menjadi mitra program ini telah mempersiapkan perencanaan pelatihan guru berdasarkan analisis kebutuhan. Bahkan, 53% di antaranya sudah memiliki perjanjian kerja sama dengan LPMP dan perguruan tinggi sebagai pelaksana pelatihan peningkatan kapasitas guru.
Sesudah program ini, seluruh pemerintah daerah mitra berupaya untuk mendanai dan mengelola para gurunya. Upaya ini mulai dilakukan setelah pemerintah daerah mengikuti workshop penyusunan petunjuk teknis penataan dan pemerataan guru yang difasilitasi oleh program ini.
Tim evaluator menemukan bahwa seluruh pemerintah kabupaten/kota sampel telah mampu memperkuat partisipasi komunitas dalam tata kelola lembaga pendidikan dasar (SD dan SMP) menjadi lebih akuntabel dan partisipatif. Dalam hal ini, komite sekolah ikut dalam rapat perencanaan anggaran sekolah dan memastikan hasil perencanaan diketahui masyarakat dengan memasang papan anggaran per tahun di lingkungan sekolah.
Tantangan ke depan adalah perlunya mereplikasi inovasi-inovasi kebijakan pendidikan dasar yang relevan dengan kebutuhan lokal untuk meningkatkan akses dan kualitas sekolah, terutama untuk pemerintah daerah yang tidak menjadi percontohan program ini. Karena proyek percontohan program ini hanya sekitar 10% dari sekitar 500 kabupaten dan kota di Indonesia.
Rekomendasi
Dalam jangka panjang, peningkatan kapasitas pemerintahan daerah ini penting untuk mendorong pemerataan akses dan kualitas sekolah lebih luas lagi.
Pemerintah daerah perlu memiliki kemampuan untuk membuat standarisasi berbagai kegiatan yang berhubungan dengan pendidikan dasar untuk menjamin kualitas layanan pendidikan yang diselenggarakan oleh masing-masing daerah. Terlebih lagi untuk pelatihan guru.
Pemerintah daerah juga perlu dilatih untuk melakukan pemutakhiran data guru secara teratur agar sigap dalam mengatur alokasi guru di daerah masing-masing.
Pemerintah daerah juga perlu menyadari pentingnya penyelenggaraan pelatihan penyegaran bagi guru melalui skema mentoring (training of trainer). Skema ini efektif dalam memastikan guru-guru di sekolah yang sama dapat menerima bantuan teknis yang diperlukan, meski mereka tidak mengikuti pelatihan tersebut.
Mendesak juga meningkatkan peran kelompok kerja guru di level sekolah sebagai forum untuk berbagi metode pengajaran inovatif serta meningkatkan kompetensi dan keterampilan guru secara berkala, baik untuk pengajaran di kelas maupun berbagai perkembangan terbaru di dunia pendidikan.
Selain hal di atas, penelitian lanjutan mengenai peran pemerintah daerah dan pendidikan juga dibutuhkan untuk melihat rekam jejak pemerintah daerah dalam memajukan pendidikan dasar di daerahnya.