Les pays africains très endettés sont confrontés à des compromis difficiles entre le service d'une dette coûteuse, le soutien à des besoins de développement élevés et croissants et la stabilisation des monnaies nationales.
La dette publique a augmenté dans au moins 40 pays africains au cours de la dernière décennie. Par conséquent, certains se trouvent confrontés à une situation délicate associant une dette élevée, des besoins accrus en matière de dépenses de développement dans un contexte de déficit budgétaire, et des contraintes défavorables sur les taux de change.
Ces questions sont devenues plus pressantes depuis 2022, lorsque la persistance d'une inflation élevée a incité les principales banques centrales du monde à se lancer dans la campagne de resserrement monétaire la plus agressive depuis des décennies. La politique monétaire se resserre lorsque les banques centrales augmentent les taux d'intérêt.
Depuis lors, les taux d'intérêt mondiaux ont continué de croître, entraînant une augmentation des remboursements des prêts extérieurs et alourdissant le fardeau de la dette accumulée au cours de la dernière décennie. En outre, certains pays dont la situation d'endettement s'aggrave ont subi d'importantes dépréciations de leur taux de change et se sont efforcés de stabiliser la valeur de leur monnaie nationale.
Mon point de vue, forgé par des années de recherche sur les défis du développement de l'Afrique, est que de nombreux pays sont confrontés à trois dilemmes qu'il n'est pas facile de résoudre. S'attaquer à l'un de ces problèmes compromet les autres.
En voici quelques exemples :
endiguer l'augmentation de la dette publique et contenir les baisses de taux de change rendrait plus difficile la satisfaction de besoins plus importants en matière de dépenses publiques
rechercher une réduction de la dette publique tout en soutenant des dépenses supplémentaires risque de peser davantage sur les monnaies nationales
donner la priorité à des besoins de dépenses plus importants et atténuer les tensions sur la monnaie risque d'entraîner une augmentation de la dette publique.
Il est possible d'adopter des mesures pour avoir une plus grande marge de manœuvre afin de relever ces défis tout en facilitant les arbitrages difficiles. Il s'agit notamment de donner la priorité aux mesures de dépenses publiques qui stimulent la croissance, de résoudre le problème de collecte des recettes auquel sont confrontés tous les pays africains et de restructurer la dette publique insoutenable.
Augmentation de la dette publique et dilemmes politiques
Le triple dilemme s'est développé au fur et à mesure que la dette publique a augmenté de manière substantielle au cours de la dernière décennie. Comme le montre la figure 1, la dette publique médiane a plus que doublé depuis 2012 et a atteint 61 % du PIB en 2023.
Dans un premier temps, les taux d'intérêt mondiaux historiquement bas au cours de la décennie qui a suivi la crise financière mondiale de 2008 ont fortement contribué à l'explosion de la dette en rendant l'emprunt de sommes importantes à bas coût plus facile.
Depuis lors, l'évolution de la dette des pays s'est fortement détériorée. La pandémie de COVID-19, qui a déclenché une crise du coût de la vie, et l'invasion de l'Ukraine par la Russie, qui a contribué à une hausse rapide des taux d'intérêt mondiaux, font partie des facteurs ayant contribué à cette détérioration.
En Afrique, les gouvernements ressentent vivement le poids de l'augmentation des coûts d'emprunt, car la dette publique représentait près de 60 % de la dette extérieure totale de la région en 2022 (figure 1). Dix-neuf pays, dont le Ghana et la Zambie, sont déjà en situation de surendettement (c'est-à-dire qu'ils ne sont pas en mesure de faire face à leurs obligations financières) ou présentent un risque élevé de surendettement.
La dette publique du Ghana a plus que doublé depuis 2012 et s'élève à 85 % du PIB. Celle de la Zambie a augmenté bien davantage, s'établissant à 98 % en 2022.
Le Ghana et la Zambie, ainsi que l’Éthiopie, sont en défaut de paiement sur leur dette extérieure, ce qui fait craindre une crise plus large de la dette souveraine sur le continent si d'autres pays tombent en situation de surendettement.
D'autres pays sont confrontés à un risque élevé de surendettement. Le Kenya frôle la détresse financière après une augmentation constante de sa dette, atteignant 70 % du PIB.
L'Afrique du Sud est également confrontée à une dette publique élevée, qui a presque doublé au cours de la dernière décennie et représente actuellement 74 % du PIB.
Cependant, il ne sera pas facile de réduire les dettes élevées. Les besoins en matière de développement sont élevés, les caisses ayant été vidées par des dépenses plus importantes liées à la pandémie et aux répercussions de la crise en Ukraine.
Le Fonds monétaire international estime que les pays d'Afrique subsaharienne avec un ratio médian doivent augmenter leurs dépenses d'au moins 20 % du PIB pour atteindre les objectifs de développement durable en matière de santé, d'éducation et d'infrastructures d'ici 2030. L'adaptation au changement climatique devrait nécessiter des milliards de dollars de plus chaque année pour le continent.
Les caisses sont également vidées par l'augmentation des dépenses liées au remboursement d'emprunts coûteux. Cela a pour effet supplémentaire d'épuiser les réserves de change, contraignant ainsi les pays surendettés à faire face à la dépréciation de leur monnaie.
La part des intérêts de la dette dans les recettes du Kenya est passée de 11 % en 2014 à plus de 20 % après 2020. Cette évolution a entraîné une réduction de ses réserves, représentant une part de la dette extérieure, passant de 47 % à moins de 20 % au cours de la même période. Cette pression sur le shilling kenyan s'est traduite par une perte de 19 % par rapport au dollar américain l'année dernière.
Dans le cas du Ghana et de la Zambie, les paiements d'intérêts sur la dette ont atteint des niveaux encore plus élevés. Pour le Ghana, ils représentaient environ 45 % des recettes. Pour la Zambie, environ 39 %. En 2022, les réserves avaient chuté à 22 % au Ghana et à 10 % en Zambie.
Cette situation a entraîné une forte dépréciation des réserves de change.
En 2023, les recettes collectées représentaient 16 % du PIB au Ghana, 17 % au Kenya et 21 % en Zambie. Ces chiffres sont nettement inférieurs au niveau médian de 27 % observé dans d'autres économies en développement. Bien que ce niveau médian soit égalé par l'Afrique du Sud, l'augmentation des coûts des transferts sociaux, y compris les aides sociales et les subventions aux entreprises publiques telles que la compagnie d'électricité Eskom et la compagnie de transport Transnet, a ajouté une pression sur la dette publique dans un contexte de ralentissement de la croissance.
Ce qui peut être fait
Un certain nombre de mesures peuvent être prises pour atténuer les compromis que les pays doivent faire.
Tout d'abord, les gouvernements devraient donner la priorité aux mesures de dépenses publiques qui stimulent la croissance.
Il s'agit notamment des dépenses essentielles en matière d'éducation, de santé, d'infrastructures et d'autres investissements de qualité qui favorisent la croissance. La reprise de la croissance économique devrait générer davantage de recettes publiques pour le remboursement de la dette.
Cela signifie également qu'il faut allouer davantage de dépenses aux réformes de première génération. Il s'agit de réformes structurelles qui atténuent les principaux obstacles à la croissance. Par exemple, les réformes de longue date en matière de gouvernance restent essentielles dans les pays africains, qui sont généralement à la traîne par rapport aux pays d'autres régions en ce qui concerne diverses mesures de la qualité de la gouvernance, telles que l'État de droit, la lutte contre la corruption et la responsabilité du gouvernement.
Deuxièmement, les pays doivent résoudre leurs problèmes de collecte de recettes. Alors que la croissance entraîne une expansion de l'économie qui génère des revenus supplémentaires, les faibles niveaux de collecte des revenus nationaux restreignent la capacité des gouvernements à rembourser la dette et à financer les secteurs sociaux et de croissance essentiels.
En Afrique, plusieurs pays, dont l'Afrique du Sud, le Nigeria, le Ghana, la Zambie, le Kenya et l'Éthiopie, ont déployé des efforts pour stimuler la collecte des recettes. Il s'agit notamment de nouveaux prélèvements, de taxes plus élevées, de l'inscription d'un plus grand nombre de magasins au registre des impôts, de l'élargissement de l'assiette fiscale, du renforcement de l'administration fiscale et d'autres mesures d'amélioration des recettes.
Enfin, les gouvernements doivent restructurer leurs portefeuilles de dettes. Lorsqu'une crise de la dette ne peut être évitée, la restructuration de la dette peut réduire le montant dû aux créanciers en révisant le montant et le calendrier des futurs paiements de capital et d'intérêts. Le Tchad a conclu un accord de restructuration de sa dette extérieure au titre du Cadre commun du G20 pour les traitements de dette en 2022. Il s'agit d'une initiative destinée à soutenir les pays en développement à faible revenu dont la dette est insoutenable. Depuis, le Ghana et la Zambie ont également entamé des négociations sur la restructuration de leur dette au titre du Cadre commun du G20.
D'autres pays très endettés qui luttent pour assurer le service de leur dette pourraient être amenés à faire de même, alors que la lenteur des progrès du cadre commun suscite de plus en plus d'inquiétudes.