Dans notre dernier livre Le Négationnisme économique, nous soutenons que l’analyse économique connaît depuis plus de 20 ans une « révolution expérimentale ». Cette révolution porte plus précisément sur la manière d’évaluer les effets des modifications de l’environnement économique. Elle consiste à mettre en évidence une relation de causalité entre une modification exogène de l’environnement – par exemple l’arrivée d’un grand nombre de Cubains à Miami en 1980 – et une variable économique pertinente, en l’occurrence le niveau du chômage dans la ville de Miami.
Dans cet exemple, la démarche expérimentale consiste à comparer l’évolution de l’emploi à Miami avec celle de villes économiquement semblables à Miami, mais n’ayant pas été sujettes à la vague migratoire en provenance de Cuba. Cette méthodologie est identique à celle, comparant un groupe test avec un groupe témoin, couramment utilisée en médecine ou en biologie.
L’intérêt de cette méthode est aujourd’hui universellement admis par les économistes, mais sa portée est fortement contestée quant à pouvoir réellement éclairer les grandes questions macroéconomiques. Si un dispositif expérimental montre par exemple que telle mesure est favorable à l’emploi des jeunes, rien ne prouve que cette mesure n’évince pas d’autres catégories de personnes du marché du travail et, au final, la situation d’ensemble risque de ne pas être modifiée, elle peut même s’être dégradée. Cette critique est pertinente, mais elle ne concerne pas forcément toutes les questions d’ordre macroéconomique. Tout dépend du périmètre d’expérimentation et de l’ampleur des données disponibles. Nous voudrions illustrer ce propos, par ce qui constitue sans doute la grande question de la macroéconomie à savoir l’effet des dépenses publiques sur l’activité.
Le 17 février 2009, devant l’ampleur de la récession consécutive à la crise financière, Barack Obama signe le Recovery Act, soit un chèque de 787 milliards de dollars. Plus de 5 % du PIB américain ! Le Recovery Act finance des infrastructures, l’éducation, la santé, la production d’énergie, il contient de nombreuses incitations fiscales et augmente diverses aides sociales. Le Recovery Act s’inspire directement de la doctrine keynésienne : en période de récession, il faut augmenter la dépense publique afin de créer des débouchés pour les entreprises. Il suscite immédiatement d’intenses débats, sans doute pour de bonnes raisons, car l’économie nous enseigne que les politiques de relance keynésienne peuvent être efficaces en période de ralentissement économique, mais pas toujours.
Les succès de la politique keynésienne
Il est très difficile de mettre en évidence une relation de cause à effet entre la dépense publique et le niveau d’activité économique d’un pays. Pour apprécier ce qui revient en propre à la dépense publique il faudrait tirer au hasard certaines régions qui bénéficient d’un surcroît de dépenses publiques et comparer leur performance économique avec celles qui n’en bénéficient pas. C’est évidemment impossible, mais aux États-Unis les transferts des ressources de l’État fédéral vers les comtés offrent une « expérience naturelle » très proche de cette situation.
Ces transferts, qui financent des salaires dans le secteur public, des pensions de retraite, des dépenses de santé, des minima sociaux, la construction et l’entretien des infrastructures, se font au prorata de la population de chaque comté…ce qui nécessite de connaître la taille de cette population. Or cette tâche n’est pas aussi aisée qu’on pourrait le penser au premier abord, car le recensement n’a lieu que tous les dix ans. Dans l’intervalle, la population d’un comté est évaluée chaque année à partir des relevés très approximatifs de l’administration fiscale. Par exemple, en 1980, le recensement décomptait 5 millions d’Américains de plus que l’estimation de l’administration fiscale. Ainsi, tous les dix ans, lorsque les chiffres du recensement sont connus, l’administration fiscale réévalue la population de chaque comté ce qui entraîne mécaniquement un changement des ressources allouées aux comtés.
Les réévaluations de la taille des populations, et donc les changements des dépenses publiques qui en découlent, sont de purs redressements statistiques sans aucun rapport avec la conjoncture économique ou politique des comtés. Par conséquent, si ces changements modifient systématiquement l’activité du comté, on est assuré qu’il s’agit bien d’une relation de cause à effet allant des dépenses publiques vers l’activité et non l’inverse. La réévaluation décennale des populations locales constitue ainsi une « expérience naturelle » caractérisée par une redistribution imprévue (et donc indépendante de la conjoncture) d’une partie des dépenses publiques entre les 3 144 comtés des États-Unis.
Les résultats de cette expérience naturelle sont clairs : l’injection d’un dollar supplémentaire de dépenses publiques est associée en moyenne à une augmentation du revenu de 1,6 dollar. Les dépenses publiques ont donc un effet multiplicateur, elles entraînent un accroissement de revenu supérieur au montant injecté. D’autres études confortent ce résultat…mais d’autres vont en sens inverse.
Les ratés de la politique keynésienne
Aux États-Unis, chaque nouvelle nomination à la tête d’une commission sénatoriale est généralement suivie par un accroissement significatif des dépenses du Sénat en faveur de l’État représenté par le nouveau chef de ladite commission. Cependant, ce surcroît des dépenses publiques dont bénéficie un État n’a aucun lien avec sa situation économique, puisque les nominations à la tête des commissions sénatoriales suivent simplement la règle de l’ancienneté. Tout se passe comme si certains États avaient reçu de manière fortuite des rallonges dans leurs ressources publiques.
L’examen des conséquences de 232 nominations à la présidence de comités sénatoriaux de 1967 à 2008 aboutit à un constat surprenant. Loin de favoriser l’investissement et l’emploi, ces dépenses dépriment l’activité économique. Lorsque le représentant d’un État accède à la présidence d’une commission sénatoriale, dans l’année qui suit, les entreprises réduisent leur investissement, diminuent leurs dépenses en recherche et développement et augmentent les dividendes de leurs actionnaires. L’impact négatif des dépenses publiques est lié à leur nature et à la façon dont elles sont utilisées. Les ressources allouées par les sénateurs ont tendance à favoriser des entreprises, des collectivités locales ou des associations ayant de bonnes « connexions politiques », mais qui sont loin d’être les plus efficaces. Le clientélisme joue contre l’efficacité des dépenses publiques.
D’autres expériences confirment ce constat. Le Fonds européen de développement régional vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions de l’Union européenne. Il finance des aides aux investissements des entreprises, aux infrastructures liées notamment à la recherche et l’innovation, aux télécommunications, à l’environnement, à l’énergie et au transport. Il finance aussi des fonds de capital-risque et des fonds de développement local. Seules les régions les moins développées, dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne européenne, sont éligibles à toutes ou partie de ces aides.
La comparaison des régions ayant bénéficié des transferts du Fonds européen de développement régional parce qu’elles étaient situées juste en dessous du seuil de 75 % avec les régions qui n’en ont pas bénéficié parce qu’elles étaient situées juste au-dessus de ce seuil permet de repérer l’impact des aides européennes. Ces aides ont rarement les effets multiplicateurs escomptés.
L’examen méticuleux de plus de 600 programmes d’investissement de 1993 à 2006 révèle un effet positif sur le revenu par habitant seulement dans 30 % des cas. Les aides européennes améliorent le revenu dans les régions où le niveau d’éducation et la qualité des services publics en matière d’éducation, de justice et de santé, sont élevés. Dans la grande majorité des régions aidées, la qualité des services publics et le niveau d’éducation sont trop faibles pour que les dépenses publiques enclenchent un cercle vertueux favorable à l’investissement, à l’emploi et à la consommation. Les dépenses publiques n’ont donc pas systématiquement des effets multiplicateurs positifs dans les zones avec un sous-emploi important ; il faut aussi que ces zones disposent de services publics de qualité et que la population ait un bon niveau d’éducation.
Quand faut-il administrer les remèdes keynésiens ?
Les études sur les effets des modifications des dépenses publiques fondées sur des méthodes expérimentales sont encore peu nombreuses, elles apportent néanmoins des enseignements convergents. La médecine keynésienne traditionnelle, faite de relance par les dépenses publiques financées par du déficit budgétaire, peut être adaptée en période de récession et de sous-emploi. Encore faut-il que le tissu économique soit réactif pour que le succès soit au rendez-vous. Des dysfonctionnements sur les marchés financiers, mais aussi sur ceux du travail et des produits, une mauvaise gestion publique, le clientélisme politique (sans parler de la corruption) et des réactions inadaptées des autorités monétaires sont autant d’obstacles à la réussite des politiques de relances keynésiennes.
Ces obstacles peuvent même créer des situations où un surcroît de dépenses publiques déprime l’activité. L’efficacité de la médecine keynésienne nécessite un réglage fin, les dépenses ne doivent être engagées que dans des domaines bien identifiés (infrastructures, transferts vers les plus défavorisés, par exemple). Les études disponibles suggèrent que ce fut bien le cas pour le Recovery Act de l’administration Obama. Toutes les conditions étaient réunies : une économie très réactive, une politique monétaire qui a facilité l’accès au crédit et des dépenses publiques bien ciblées.
Mais on ne peut en déduire que la médecine keynésienne est efficace en toute circonstance et en tout lieu. Les études disponibles plaident plutôt pour une grande précaution dans son application. On peut alors s’étonner que la relance par les dépenses publiques en période de ralentissement économique soit toujours privilégiée alors que les réformes du marché du travail ou des biens et services soient constamment brocardées par une partie de la classe politique et par l’ensemble des économistes hétérodoxes.
Comment expliquer ce soutien inconditionnel aux remèdes keynésiens ? La raison est simple : les remèdes keynésiens semblent indolores et universels. Leurs prescripteurs nous disent qu’il n’y a rien à changer dans le fonctionnement de notre économie, il suffit juste d’augmenter la dépense publique pour que tout aille mieux. Inutile de bousculer notre histoire, notre culture, nos institutions. Inutile de s’interroger sur les effets du coût du travail, de la législation sur le licenciement ou sur la meilleure manière de gérer l’assurance chômage et la formation professionnelle. Tout cela relève d’une chirurgie brutale irrespectueuse du patient.
Au contraire, la médecine keynésienne est vendue comme une thérapie douce qui évite tous les conflits liés aux réformes dites « structurelles ». Tout le monde préfère s’enduire de pommade ou avaler quelques pilules plutôt que passer sur la table d’opération. Il se trouve hélas que la dernière éventualité peut être plus efficace que la première. Mais pas toujours. L’analyse économique contemporaine aide à faire de meilleurs diagnostics qu’auparavant. Il faut s’en servir.