Wilayah yang kini kita kenal sebagai Jakarta sudah dilanda banjir sejak belasan abad lalu.
Hadirnya pemerintahan dan tata kelola modern dalam 400 tahun terakhir ternyata belum mampu menyediakan jalan keluar bagi megapolitan ini.
Analisis yang saya lakukan bersama rekan saya Katrina Charles, peneliti senior bidang geografi dan lingkungan di University of Oxford, Inggris, menemukan bahwa sepanjang era modern, penanganan banjir di Jakarta selalu bergantung pada infrastruktur sebagai solusi.
Padahal, pendekatan infrastruktur memiliki dampak lingkungan dan peningkatan risiko banjir di tempat lain. Lebih dari itu, pendekatan infrastruktur semata tidak mengatasi penyebab utama banjir yang diyakini merupakan kombinasi dari berkurangnya daerah resapan air dan tingginya intensitas hujan.
Penanganan banjir dari masa ke masa
Menggunakan kerangka analisis sejarah terkait lembaga (historical institutionalism), sumber data sekunder (buku, artikel ilmiah dan dokumen kebijakan), dan wawancara dengan 38 ahli, kami membagi sejarah Jakarta berdasarkan perubahan kebijakan politik yang signifikan.
1. Era VOC (1619–1810)
Banjir besar yang tercatat dalam sejarah Jakarta terjadi tiga tahun setelah Kongsi Dagang Hindia Timur (Vereenigde Oost-Indische Compagnie atau VOC) berkuasa di Batavia – saat ini wilayah Kota Tua.
VOC meresponnya dengan meluruskan sungai menjadi kanal di dalam wilayah kota. Sungai yang dijadikan kanal geometris, meniru pola penanganan banjir di Belanda, menghasilkan tumpukan sedimen yang diperparah dengan erupsi Gunung Salak tahun 1654 dan gempa bumi tahun 1699.
Adanya pembukaan lahan pertanian untuk industri gula dan persawahan di wilayah selatan Batavia yaitu Ommelanden (saat ini wilayah Bogor) memicu deforestasi skala besar yang memperparah banjir dan mencemari perairan di Batavia.
Pada periode ini, respons terhadap banjir cukup lambat karena fungsi Batavia sebagai pelabuhan perdagangan sehingga penguasa hanya mengutamakan kebijakan yang mendukung fungsi ini.
Selain itu, berbagai kebijakan strategis, termasuk penanganan banjir, di Batavia membutuhkan persetujuan dari pemerintah pusat Belanda.
2. Era pemerintah kolonial (1810-1945)
Runtuhnya kejayaan VOC di akhir Abad ke-18 diikuti dengan pemindahan pusat pemerintahan kolonial dari Batavia ke Weltevreden (saat ini wilayah Menteng) yang berlokasi sekitar 6 kilometer (km) di selatan Batavia.
Pada era ini, pemerintah kolonial mengusung kebijakan baru “kebijakan etis” dengan membuat daerah jajahan yang layak namun tetap menjaga posisi tinggi pemerintah kolonial.
Hal ini memungkinkan tersedianya dana untuk pembangunan infrastruktur di Batavia serta memberi ruang untuk keterlibatan pribumi di arena politik.
Infrastruktur utama yang dibangun untuk menangani banjir pada era ini adalah pembangunan kanal banjir barat yang membagi aliran Sungai Ciliwung ke arah barat kota menuju laut.
Selain karena kondisi politik yang mendukung, pembangunan kanal ini juga didorong oleh banjir besar tahun 1918. Kanal ini merupakan salah satu tanda modernisasi Batavia dan investasi penting untuk menarik investasi swasta di Batavia.
3. Awal kemerdekaan (1945-1966)
Pada masa ini, Presiden Sukarno yang merupakan seorang arsitek memiliki visi untuk mengubah Jakarta menjadi kota internasional dengan pembangunan berbagai monumen sebagai simbol modernisasi Jakarta.
Namun visi ini tidak didukung dengan kondisi ekonomi di masa awal kemerdekaan.
Pembangunan tersebut turut mempengaruhi semakin buruknya kondisi banjir di ibu kota. Contohnya, kompleks olahraga Senayan seluas 300 hektar yang dibangun tahun 1962 menyebabkan warga Kampung Senayan pindah ke daerah Kemang dan Tebet yang awalnya ditujukan sebagai daerah resapan air.
Belum lagi pembangunan daerah baru seperti Grogol, Rawamangun, dan Kebayoran Baru yang kebanyakan dibangun di atas rawa yang dikeringkan.
Untuk mengatasi masalah banjir, Sukarno membentuk sebuah lembaga bernama Kopro Banjir (Komando Proyek Penanggulangan Banjir Jakarta) pada tahun 1965 yang mengadopsi rencana pengendalian banjir yang telah dibuat selama masa kolonial.
Namun, rencana tersebut tidak bisa diterapkan karena kendala dana.
4. Era Orde Baru (1966-1998)
Banjir terus menjadi masalah besar di Jakarta pada era ini. Pemerintah membangun Waduk Pluit dan Waduk Setiabudi dan menyusun rencana induk penanganan banjir yang juga dipakai di era berikutnya.
Pada rencana induk tersebut, diusulkan kelanjutan pembangunan kanal banjir barat hingga laut dan pembangunan kanal banjir timur untuk membagi aliran sungai Ciliwung ke daerah timur kota.
Namun karena keterbatasan dana, rencana ini diganti sementara dengan pembangunan kanal skala kecil yaitu Cengkareng Drain dan Cakung Drain.
Solusi penanganan banjir ibu kota mulai mengarah kepada pentingnya mengendalikan pembangunan baik di dalam Jakarta dan kawasan di luar Jakarta.
Walaupun demikian, pertumbuhan Jakarta semakin pesat dengan pembangunan daerah hunian dan bisnis baru.
5. Jakarta masa kini (1998-2016)
Pada era ini, banjir semakin sering terjadi; banjir besar terjadi pada 1996, 2002, 2007, dan 2013.
Dengan kondisi ekonomi yang perlahan memulih pasca krisis 1998, pemerintah memulai pembangunan kanal banjir timur yang tertunda selama 30 tahun sebagai respon terhadap banjir 2002.
Banjir 2007 adalah salah satu banjir terbesar sepanjang sejarah Jakarta dengan 60% daerah tergenang banjir.
Pengerukan sungai dan riset mendalam dengan tenaga ahli dari Belanda tentang penyebab dan solusi banjir menjadi tindakan utama pemerintah untuk menangani banjir ini.
Dari riset tersebut diketahui bahwa penurunan muka tanah turut memperparah kejadian banjir di Jakarta.
Pemerintah merespon banjir 2013 yang menggenangi pusat kota Jakarta dengan normalisasi waduk dan kanalisasi sungai.
Pemerintah pusat juga mengumumkan rencana pembangunan tanggul laut lepas pantai yang menandakan upaya pengendalian banjir ke arah utara Jakarta.
Selain upaya struktural tersebut, pemerintah juga melakukan upaya non-struktural lewat Peraturan Presiden (Perpres) No. 5 tahun 2008 tentang Penataan Ruang Kawasan Jakarta, Bogor, Depok, Tangerang, Bekasi, Puncak, dan Cianjur (Jabodetabekpunjur).
Peraturan tersebut merupakan upaya non-struktural karena, salah satunya, mengatur format kelembagaan koordinasi kawasan Jabodetabekpunjur yang bertujuan untuk perbaikan kualitas lingkungan di tengah kebutuhan ruang fisik yang semakin mendesak.
Namun, upaya non-struktural ini terkesan sekunder dibanding berbagai kegiatan pembangunan infrastruktur.
Perlu upaya lain
Setelah menganalisis berbagai kebijakan terkait banjir dari masa ke masa, kami menyimpulkan bahwa penanganan banjir di Jakarta berfokus pada pendekatan infrastruktur.
Walaupun pembangunan infrastruktur membutuhkan biaya yang cukup besar di awal, namun pembangunan dapat dilaksanakan dalam kurun waktu yang singkat dan dapat dilihat oleh publik. Ini ideal untuk siklus pemerintahan yang pendek.
Karena mekanisme ini dianggap cocok, kecenderungan untuk mempertahankan pola kebijakan serupa berlanjut di era pemerintahan berikutnya.
Jakarta seakan tidak memiliki banyak ketersediaan ruang dan waktu untuk menerapkan (atau “bereksperimen” pada) langkah-langkah mitigasi banjir lainnya seiring semakin sering dan besarnya kejadian banjir termasuk dampaknya terhadap kehidupan masyarakat kota.
Padahal, sejarah telah menunjukkan ketergantungan pada upaya struktural tidak cukup memberikan perlindungan seperti yang diharapkan.
Misalnya, saat curah hujan ekstrim seperti yang menyebabkan banjir di awal tahun 2020 atau bahkan banjir yang justru terjadi akibat tanggul jebol.
Selain itu, perubahan tata guna lahan di daerah hulu sangat berpengaruh terhadap kejadian banjir di Jakarta bahkan sejak masa kolonial.
Pemerintah telah menetapkan peraturan mengenai pengendalian pembangunan kawasan penyangga Jakarta – terakhir dengan Perpres No 60 tahun 2020 tentang Rencana Tata Ruang Kawasan Perkotaan Jabodetabekpunjur (revisi Perpres No 5 tahun 2008) yang masih terkendala kolaborasi pemerintah daerah terkait dan penegakan hukum di lapangan.
Upaya ini penting untuk dilakukan dan dikombinasikan dengan kegiatan struktural dan non-struktural lainnya untuk memberikan perlindungan jangka panjang yang juga adaptif terhadap perubahan lingkungan kota.