Comment refonder l'OMC pour sortir de la crise du commerce international ?

Le siège de l'Organisation mondiale du commerce à Genève, en Suisse. Shutterstock

Comment refonder l'OMC pour sortir de la crise du commerce international ?

L’économie internationale ne semble pas en passe de quitter la zone d’incertitude dans laquelle l’a plongée la crise économique globale de 2007-2008. Au ralentissement structurel du commerce international depuis 2014, s’ajoute désormais l’unilatéralisme de la principale puissance économique mondiale, les États-Unis. Ses postures conflictuelles sont susceptibles de donner lieu à une escalade non maîtrisée de mesures et contre-mesures commerciales. Comment sortir de cette situation délétère ?

L’OMC, une institution dépassée ?

L’unilatéralisme de l’administration Trump se manifeste notamment par les nombreuses critiques adressées multilatéralisme, qu’il soit diplomatique, climatique, sécuritaire et, bien entendu, commercial.

Il faut reconnaître qu’en termes d’échanges internationaux, l’enlisement du cycle actuel de négociations, le « cycle de Doha » – commencé en 2001 et qui devait s’achever en 2015, accentue le sentiment que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est totalement dépassée. Et que le commerce mondial, à l’ère des chaînes de valeur globale pilotées par les firmes et de l’économie numérique, pourrait très bien se passer d’une institution interétatique de régulation…

Ceci est d’autant plus vrai que la libéralisation serait bilatérale ou régionale. D’ailleurs, la montée en puissance des accords commerciaux régionaux (ACR), ces dernières années, n’est pas sans rapport avec la crise que connaît le multilatéralisme commercial, même si la libéralisation régionale est également à la peine.

La guerre des taxes, une opportunité pour l’OMC ?

Paradoxalement, les récentes mesures tarifaires à l’encontre de l’Union européenne, du Canada et de la Chine ont remis sur le devant de la scène l’OMC et la logique dont elle est porteuse : une régulation des échanges internationaux fondée sur la règle de droit. Il faut peut-être y voir l’opportunité d’une sortie par le haut de la situation de blocage dans laquelle se trouve cette institution multilatérale. Mais cela ne pourra se faire qu’au prix d’une évolution à la fois formelle et de substance.

Un rappel tout d’abord. L’OMC est une organisation conduite par ses membres (member-driven organization). Ainsi, est-elle toujours réactive, et jamais proactive. D’autant moins que la règle du consensus confère un « droit de veto » à tous les États membres. Dès lors, la situation dans laquelle se trouve actuellement le système commercial multilatéral est imputable à la stratégie consciente et délibérée des États. Sont en particulier responsables, les États-Unis et l’UE, ainsi que, dans une moindre mesure, le G-3 (Brésil, Chine, Inde). Le blocage en cours illustre les limites d’une approche fondée uniquement sur l’échange réciproque de concessions commerciales, qui ne laisse d’autre rationalité s’exprimer que celle de l’expansion des exportations.

Un constat ensuite. L’économie internationale de 2018 n’a rien à voir avec celle de 2001 et encore moins avec celle de 1995, date de création de l’OMC. Elle est plus hétérogène et moins asymétrique. Or, les compromis commerciaux multilatéraux se sont nourris de l’asymétrie structurelle entre les États, une puissance exerçant son hégémonie ou son leadership étant une condition d’obtention d’un accord. Le rééquilibrage des rapports de richesse (en raison de l’émergence de nouvelles puissances commerciales) conduit à une crise de leadership.

Cinq propositions américaines

En réponse à cette crise, les États-Unis ont élaboré une stratégie vis-à-vis de l’OMC. L’USTR (United States Trade Representative – Bureau du représentant américain au commerce) a précisé les conditions d’un réinvestissement des États unis dans l’architecture commerciale multilatérale lors de la onzième conférence ministérielle de l’OMC, en décembre 2017.

Elles se déclinent en cinq propositions.

Les États-Unis veulent tout d’abord l’affirmation de la centralité de l’OMC comme forum pour la libéralisation des échanges. L’institution ne doit pas être réduite à sa fonction de règlement des différends.

Ils souhaiteraient également que l’attitude de certains membres change : il leur est reproché de négliger la négociation au profit de la « litigation », c’est-à-dire d’essayer d’obtenir par le biais des différends ce qu’ils ne parviennent pas à obtenir par la négociation. Ainsi s’explique le blocage américain concernant le renouvellement des juges-arbitres de l’Organe de règlement des différends de l’OMC.

Troisièmement, selon l’USTR, le système gagnerait à clarifier le contenu du terme « développement » : certains pays ne devraient plus prétendre à ce statut et aux droits et dérogation aux obligations multilatérales qu’il autorise. De plus, si autant de pays souhaitent des dérogations aux règles de l’OMC, car elles ne permettent pas leur développement, c’est qu’il convient de réformer lesdites règles.

Quatrièmement, il faudrait renforcer les principes de transparence, vérifiabilité et crédibilité des engagements car beaucoup trop de membres ne mettent pas œuvre ce qu’ils ont signé.

Enfin, l’OMC doit se concentrer sur l’efficience des marchés – la microéconomie de la globalisation – avec deux axes prioritaires : la réforme des entreprises d’État et les standards sanitaires et phytosanitaires. Ainsi que, plus largement, le protectionnisme réglementaire et normatif.

Comment réformer l’OMC ?

Ces cinq propositions préfigurent un agenda de réformes de l’institution sur lequel l’ensemble des membres devront se prononcer. Elles mettent en relief le problème de la différenciation au sein des pays en développement et les comportements de « passagers clandestins » (free riding) de certains pays (pays qui attendent la mise en place d’une politique de relance par les autres membres, laquelle sera bénéfique à leurs propres exportations sans impacter leur budget). Trois options sont envisageables : multilatérale, plurilatérale, ou multilatérale à géométrie variable.

L’option de multilatéraliser le régionalisme, formulée par l’économiste Richard Baldwin, vise à sortir du débat stérile régionalisme ou multilatéralisme. L’OMC reprendrait alors les acquis des libéralisations régionales et préférentielles. Elle deviendrait l’institution de gouvernance des accords commerciaux régionaux, veillant à la cohérence des engagements, à la réduction de leurs effets négatifs et à la multilatéralisation des réglementations et dispositifs qui fonctionnent.

L’option plurilatérale consiste quant à elle à basculer du modèle consensuel de négociation à un modèle de masse critique d’États établissant des règles communes pour les secteurs d’intérêt les concernant. L’OMC deviendrait un « club de clubs » d’États aux intérêts convergents (like-minded countries). Les accords plurilatéraux existent déjà. Ils tendraient à se multiplier : Trade in Service Agreement (TiSA), Accord sur les technologies de l’information I et II, Accord sur les marchés publics, le futur accord sur la libéralisation des biens et services environnementaux ou du e-commerce. Ces accords seraient ouverts aux pays non membres, sous certaines conditions d’engagements et de mise en œuvre.

Problème : ces deux options risquent de rencontrer l’opposition des pays tiers ou exclus de ces négociations en comités restreints. Ce qui, dans une membre-driven organization, est synonyme de blocage.

D’où une troisième option : un multilatéralisme à géométrie variable non pas en termes géopolitique ou stato-centré, mais en termes substantiel. Il s’agit d’intégrer l’hétérogénéité structurelle des États membres en la matérialisant dans des différenciations institutionnelles et normatives. Cela reviendrait à instituer, dans les accords multilatéraux, des droits et obligations différenciés, des clauses échappatoire en fonction de critères négociés, des clauses pare-feu en cas de difficulté en matière de libéralisation ou de réglementation, voire d’initier des dispositifs compensatoires et des procédures type « bâton-carotte » dans les accords, en laissant liberté aux États de choisir les types d’obligations et de droits auxquels ils souscriraient.

Ces flexibilités inciteraient aux compromis les plus inclusifs possible et indiqueraient que l’OMC n’est pas uniquement conçue pour ouvrir les marchés, mais également pour les réguler. Ce type de possibilité existe déjà dans l’Accord sur la Facilitation des Échanges de 2013. Celui-ci fonctionne, dans sa partie traitement spéciale et différenciée, selon une logique comparable. Il s’agirait de la systématiser, de la consolider et de lui faire franchir un saut qualitatif et quantitatif.

En définitive, seuls les États membres sont en mesure d’initier ces réformes. Déterminer comment le système commercial peut être gouverné dans un monde caractérisé par une intégration imparfaite, une hétérogénéité des préférences (y compris entre pays de même niveau de développement et alliés) tout en incluant une reconnaissance des problèmes globaux (climat, biodiversité, pauvreté) devrait être une de leur principale préoccupation. La tâche n’est pas mince.