COP21, pétrole à 30 $ : c’est le moment de donner un prix au carbone !

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La mise en œuvre des politiques climatiques après la COP21 est-elle menacée par la baisse des prix des énergies fossiles ? Si pétrole, gaz et charbon sont moins chers, développera-t-on les énergies alternatives pour lutter contre le changement climatique ? On l’a vu en 2015 aux États-Unis, la baisse de 35 % du prix de l’essence a relancé la consommation de carburants. Pour éviter ces dérives, le moment est sans doute venu de donner un prix au carbone. C'est d'ailleurs ce que demandaient, en amont de la COP21, 200 économistes, dans un manifeste pour un prix universel du carbone.

Mais lors des négociations climatiques de décembre dernier, l’instauration d’un tel prix s’est avérée impossible et l’Accord de Paris ne consacre qu’un bref et assez vague paragraphe (n°137) à cette tarification. À défaut d’un accord international, celle-ci devra donc être mise en place progressivement et dans le cadre de politiques nationales.

Réguler les émissions de CO2 par les prix…

La théorie économique suggère que l’action contre la pollution doit être menée jusqu’au point où les coûts de réduction des émissions deviennent plus élevés que l’avantage retiré de la réduction des dommages. Mais pour le changement climatique, cette analyse coût-avantage se heurte à la difficulté, voire à l’impossibilité, de l’évaluation monétaire des impacts.

Certains économistes, on pense à W. Nordhaus, se risquent néanmoins à l’exercice à l’aide de modèles rigoureux en termes formels, mais extrêmement synthétiques. Leurs résultats ignorent notamment les risques d’emballement climatique et indiquent le plus souvent la nécessité d’une action, mais seulement d’une action modeste. Cela correspond à un faible prix du carbone, de l’ordre de 15 à 50 $ par tonne de CO2 pour 2030, comme indiqué notamment dans les études de l’Environmental Protection Agency sur le coût social du carbone pour les États-Unis.

L’approche est différente en France, où le « rapport Quinet » a permis en 2008 de définir une valeur tutélaire du carbone dont l’application générale permettrait de respecter les engagements internationaux de la France, le « facteur 4 » notamment – soit la division par 4 des émissions en 2050. Confirmées en 2013, ces évaluations – dont le point focal est la valeur de 100 €/tCO2 en 2030, au moins deux fois plus que le_ Social Cost of Carbon_ américain – ont été incorporées dans la loi de transition énergétique pour la croissance verte (TECV ) de 2015.

La valeur tutélaire du carbone devait à l’origine permettre de prendre seulement en compte un prix du carbone dans les choix d’investissements publics. Demain, si le parlement le confirme dans le vote des lois de finance à venir, elle constituera la base de la fiscalité carbone imposée aux énergies d’origine fossile. On passerait alors avec la loi TECV d’un prix du carbone indicatif pour le secteur public à une véritable taxe carbone guidant les acteurs économiques. Notons ici que 100€/tCO2 ne représentent que 25c/l d’essence, soit la moitié de la baisse engrangée depuis deux ans ; c’est dire que les marges de manœuvre sont grandes !

Comment fonctionne le système des quotas d’émission ? Une vidéo de France 24 (novembre 2015).


… ou par le système des quotas

La régulation par les prix n’est pas la seule solution possible pour contrôler les émissions de CO2 : on peut aussi agir directement sur les quantités en créant un système de quotas. Ces derniers sont initialement attribués gratuitement ou bien mis aux enchères, ils peuvent ensuite être échangés sur un marché : se forme alors un prix, qui sera d’autant plus élevé que le nombre de quotas est faible.

Le système de la taxe carbone ne garantit pas que l’objectif quantitatif sera atteint. Au contraire, et c’est son avantage, le système des quotas garantit que l’on n’émettra pas plus que prévu. C’est pourquoi, à partir de la signature du Protocole de Kyoto (1997) et jusqu’à la Conférence de Copenhague (2009), le modèle de régulation des émissions le plus exploré a été celui d’un contrôle des quantités avec : un plafond global d’émission, des dotations de quotas par pays, un marché mondial des quotas.

C’est aussi dans cet esprit que la Commission européenne a instauré, dès 2005, son système communautaire d’échange de quotas d’émission pour le secteur électrique et les industries grosses consommatrices d’énergie. Il couvre aujourd’hui près de la moitié des émissions en Europe (40 % en France car le secteur électrique, avec beaucoup de nucléaire, y est moins émetteur de CO2).

Le système communautaire d’échange de quotas d’émission en Europe instauré en 2005. La Chaire d’économie du climat, Author provided

Ce système a bien permis une réduction importante des émissions dans les secteurs concernés. Le problème est que cette réduction est davantage imputable à la crise économique, à la désindustrialisation de l’Europe et au progrès rapide des énergies renouvelables – tous facteurs qui ont réduit la demande de permis – qu’à l’effet-prix des quotas. Ces prix ont fluctué autour de 20 €/tCO2 de 2005 à 2008, ils ont été ensuite de l’ordre de 15 € de 2008 à 2012 et ils sont depuis plutôt à un niveau de 7-8 €/tCO2. Cela représente seulement 6 €/MWh pour une centrale thermique au charbon, dont le coût de production est de l’ordre de 45 €/MWh. C’est donc un prix du carbone insuffisant pour modifier les décisions d’investissement et d’exploitation, dans un contexte d’effondrement des prix du gaz et du charbon.

La Commission européenne est donc aujourd’hui confrontée au véritable défi que constitue la réforme du système communautaire d’échange de quotas d’émission. Mais cette réforme, indispensable pour assurer la réduction des incertitudes et un niveau de prix minimum, est aujourd’hui refusée par les nouveaux pays membres de l’UE, au premier rang desquels la Pologne, pays dont le système énergétique énergétique reste dominé par le charbon.

Une tarification en marche

Impossibilité d’introduire un « prix universel du carbone » dans l’Accord de Paris, difficulté du choix d’une valeur de référence pour 2030, crise du marché européen des quotas : les perspectives pour une tarification du carbone semblent apparemment bien incertaines. Et pourtant, le mouvement est en marche et un grand nombre de pays ont d’ores et déjà introduit des prix du carbone, par les différents dispositifs évoqués plus haut.

Depuis 1991 et dans le cadre d’une réforme générale de sa fiscalité, la Suède a progressivement introduit une taxe carbone : initialement fixée à 27 €/tCO2 avec exonération des industriels, elle a été progressivement portée à plus de 100 €/tCO2 (à l’exception des industries soumises au marché européen des quotas). Malgré le niveau élevé et grâce à une mise en œuvre précautionneuse, l’économie suédoise ne s’est pas effondrée…

Les marchés de quotas se développent aussi : la Californie, le Québec et l’Ontario, qui ont fusionné leurs marchés carbone pourraient être rejoints par neufs autres États américains. La Chine, après avoir testé différents systèmes de quotas dans sept expériences pilotes, s’est engagée lors de la COP21 à instaurer un marché national du carbone couvrant la moitié de ses émissions dès 2017. Toutes ces expériences seront à suive de près, et elles pourraient même être riches en enseignements pour la réforme du marché européen.

Panorama mondial des prix du carbone en 2015 (www.i4ce.org). Author provided


Alors que la question de la réallocation des investissements pour la transition énergétique émerge progressivement comme le sujet majeur des prochaines années, plusieurs initiatives visent à assurer la prise en compte de la valeur sociale des investissements bas carbone. À l’international, l’initiative « Moving the trillions », en France les rapports sur les financements pour le climat ou sur la création d’actifs carbone vont exactement dans ce sens.

La dernière des propositions en date est celle de Barak Obama qui envisage d’introduire, pour son plan sur les transports propres, une taxe de 10 $ par baril de pétrole produit aux États-Unis (soit environ 50 $/tCO2) et la recette, de l’ordre de 32 milliards de dollars chaque année, serait réinvestie dans le financement des infrastructures publiques. Elle est soutenue par d’autres propositions aux États-Unis, telles que celle d’une taxe carbone variable pour compenser les fluctuations des prix du pétrole.

Propositions multiples, prix du carbone multiples. Les économistes les plus attachés à la théorie pure argueront que cela ne garantit pas l’efficacité économique qu’apporterait un prix universel et unique du carbone. Mais compte tenu de la diversité des situations initiales – en termes de contraintes économiques, techniques et fiscales – la solution de la construction ascendante (bottom-up) des politiques climatiques, telle qu’issue de l’Accord de Paris, est sans doute aujourd’hui la seule voie praticable pour la nécessaire tarification du carbone.

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