De George Bush à Donald Trump : l’économie avant le climat

« Promesses faites, promesses tenues » peut-on lire sur cette pancarte brandie le 3 juin 2017 à Washington par un partisan de Trump après l’annonce du retrait des États-Unis de l’Accord de Paris. Saul Loeb/AFP

Ce fut l’une des raisons avancées le 1er juin 2017 par le président américain Donald Trump pour quitter l’Accord de Paris, ce texte qui fixe le cap de la gouvernance climatique mondiale ; l’Accord serait « très inéquitable » pour les États-Unis. Il faut comprendre ici trop coûteux pour l’économie et les emplois du pays. Voilà une antienne qui ne date pas d’hier : les intérêts économiques menacés, la concurrence exacerbée, le dumping écologique et carbone déloyal.

En fait, on pourrait résumer l’histoire des négociations climatiques – depuis leur commencement à la fin des années 1980 – à une longue complainte à l’encontre des grandes économies émergentes, Chine en tête. Avec des réticences, des atermoiements et des positions de retrait de tous les présidents américains.

« Le mode de vie américain n’est pas négociable »

Cette formule désormais célèbre, on la doit au président George Bush qui la prononça à son arrivée à Rio en juin 1992 lors de la Conférence des Nations unies sur le développement durable (CNUDD). Aussi appelé « Sommet de la Terre », cette rencontre à laquelle participèrent 182 États fit émerger pour la première fois de nouveaux types d’accords sur l’environnement, notamment en matière de changement climatique.

Au cours des négociations pour la rédaction de la Convention des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) signée à Rio, des différences d’approche sur le climat apparaissent clairement : pour les Européens et les petits États insulaires, il s’agit d’un problème environnemental ; pour les Américains, d’un problème économique.

Pour tenter de réduire les émissions de gaz à effet de serre à moindre coût, Washington propose alors la mise en place d’un marché de permis d’émissions (quotas négociables) pour le CO2, principal gaz à effet de serre dont la concentration dans l’atmosphère contribue au réchauffement climatique. Une régulation « allégée » ne menaçant pas les intérêts les plus puissants.

Les conseillers économiques du président Bush en avaient d’ailleurs fourni l’idée et l’argumentation dès février 1990 : les marchés de permis sont moins coercitifs que la réglementation et permettraient de tester la flexibilité de l’économie « sans que les résultats ne mettent en péril notre mode de vie ».

Le président George Bush en compagnie du Commandant Cousteau lors du « Sommet de la Terre » à Rio en 1992. Gérard Fouet/AFP

Les émergents doivent s’engager

En 1997, quelques années après Rio, les négociations climatiques aboutissent au Protocole de Kyoto qui identifie des objectifs juridiquement contraignants de réduction d’émissions de gaz à effet de serre pour une quarantaine de pays industrialisés.

Avec son système de permis négociables – chaque pays dispose d’un quota d’émissions de CO2 –, ce texte est d’essence et de construction américaines… même si lors du round final des négociations, en décembre 1997, le président Bill Clinton sait pertinemment que jamais son pays ne sera en mesure d’honorer un tel accord.

En juillet de la même année, le Sénat américain avait en effet voté à l’unanimité une motion affirmant que les États-Unis ne devaient signer aucun protocole sur le climat qui pourrait porter atteinte à leur économie sans engagement des pays du Sud. 95 voix pour la motion, 0 contre, avec – il faut le souligner – 45 sénateurs démocrates présents, pourtant sensés soutenir la politique climatique d’un président issu de leur rang.

Le président démocrate Bill Clinton n’aura en réalité pas fait preuve d’un grand courage politique sur le climat, n’ayant jamais proposé au Sénat de ratifier le Protocole de Kyoto.

Son successeur, le républicain George W. Bush, persistera dans la même voie, décidant en mars 2001 de ne pas soumettre lui non plus le Protocole à ratification, en déclarant pour se justifier que « le mode de vie américain, c’est sacré ».

Barack Obama ne sera pas en reste lors de son discours d’investiture à la présidence des États-Unis, le 20 janvier 2009, en déclarant : « Nous n’allons pas nous excuser pour notre mode de vie, nous le défendrons sans relâche. »

Manifestation organisée devant l’ambassade des États-Unis à Londres en juillet 2001 pour protester contre le refus de George W. Bush de ratifier le Protocole de Kyoto. Odd Andersen/AFP

La Chine, un problème pour les États-Unis

Encore proche de l’équilibre en 1990, la balance commerciale des États-Unis avec la Chine est depuis constamment déficitaire : 400 milliards de dollars et 2,3 points de PIB en 2015, année record à ce jour du déficit commercial américain à l’égard de son grand concurrent.

La Chine est aujourd’hui le premier émetteur mondial de CO₂, avec 27 % des émissions. Ses rejets ont augmenté de plus de 70 % ces dix dernières années, alors que ceux des États-Unis – second émetteur, 16 % des émissions mondiales – ont diminué d’environ 10 %.

Même si ses émissions par habitant représentaient en 2013 moins de la moitié de celles des États-Unis (7,6 tonnes de CO2 contre 16,4), l’exigence de Barack Obama sera constante et déterminée : la Chine doit rejoindre la coalition pour le climat.

« L’Amérique est prête à montrer la voie »

Le 26 janvier 2009, quelques jours après son investiture présidentielle, Barack Obama signe le Mémorandum sur l’indépendance énergétique de son pays et la protection du climat, déclarant à cette occasion que Washington souhaite conduire la lutte contre le réchauffement climatique. Mais à condition, précise-t-il, qu’il y ait une « vraie coalition globale » et que la Chine et l’Inde s’engagent sur le climat.

Le 12 novembre 2014, après des années d’une diplomatie américaine très proactive, Washington et Pékin signent un accord climatique bilatéral, véritable matrice de l’Accord de Paris adopté en décembre 2015 lors de la COP21.

Barack Obama et Xi Jinping, le 12 novembre 2012 à Pékin, après la signature de l’accord climatique entre les États-Unis et la Chine. Mandel Ngan/AFP

Dorénavant, les politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre seront exclusivement nationales (les fameuses « contributions nationalement déterminées » ou INDCs en anglais). Ce sont des promesses, pas des engagements contraignants. Chaque pays fera ainsi ce qu’il peut, en fonction de son stade de développement, de ses conditions économiques, sociales, technologiques, de ses priorités et de ses valeurs.

Avec ce rapprochement, l’objectif n’est pas seulement « climatique ». La Chine était régulièrement accusée par Washington de dumping carbone et de distorsions de concurrence : un pays qui ne fait rien pour protéger le climat est évidemment avantagé dans sa concurrence avec un autre pays qui, lui, tente de réduire ses émissions de gaz à effet de serre et en supporte le coût.

Avec ce deal, puis l’Accord de Paris, tous les pays – États-Unis et Chine compris – se sont engagés « à quelque chose », et donc implicitement à donner un coût au carbone. Il devenait ainsi beaucoup plus difficile d’accuser tel ou tel compétiteur de dumping carbone et de commerce déloyal.

Les relations internationales semblaient ainsi prêtes pour des règles du jeu plus équitables ; il existait désormais un terrain à peu près commun pour une concurrence plus apaisée au sujet des relations entre commerce, climat et environnement. Cela n’aura tenu que deux années, et ce à la toute fin du second mandat d’Obama.

Trump et la géoéconomie du XXIe siècle

Donald Trump, pas encore président, écrivait dans un tweet du 6 novembre 2012 : « Le concept de réchauffement global a été inventé par et pour les Chinois de manière à rendre l’économie manufacturière américaine non compétitive. »

Pendant toute sa campagne électorale, le candidat républicain n’aura eu de cesse de rappeler l’importance des énergies fossiles pour l’économie américaine. Et si on doit lui accorder que le charbon à encore un rôle important à jouer aux États-Unis pour au moins 15, 20 ans, ou plus, contrairement à ses promesses, Trump ne réussira pas à doper l’emploi charbonnier : on comptait 135 000 mineurs de fond en 1988, contre un peu plus de 40 000 en 2015.

Le nouveau président ne pourra pas non plus défaire l’engagement de centaines de grandes entreprises et villes américaines à réduire leurs émissions. Pour les entrepreneurs et investisseurs du secteur des énergies renouvelables, la révolution en cours – qui prendra du temps, avec bien des tensions, conflits et contradictions – ne peut être stoppée. « Peut importe qui occupe la Maison-Blanche », soutiennent Jeff Tannenbaum et Jigar Shah, deux des plus gros investisseurs dans les centrales solaires aux États-Unis et au Royaume-Uni.

Le « business » de la transition écologique bas carbone est engagé et les batailles qui vont avec aussi. L’Amérique a déjà perdu celle du marché mondial des panneaux solaires  : 65 % reviennent à la Chine et 2 % seulement pour les États-Unis. La faute aux coûts salariaux mais aussi, comme le montre Max Jerneck, chercheur à la Stockholm School of Economics, au président Ronald Reagan qui démantela dans les années 1980 les programmes de recherche, et à la politique industrielle conduite alors aux États-Unis qui n’a pas favorisé le développement initial de cette industrie.

Trump pourra toujours continuer à envoyer des tweets – avec zéro effet quant à la concurrence exacerbée entre grandes économies.