Du 14 au 24 juin 2021, la France accueille la 43ᵉ Réunion consultative du Traité sur l’Antarctique (RCTA), qui sera présidée par Olivier Poivre d’Arvor, ambassadeur en charge des pôles et des enjeux maritimes. Créé par le Protocole au Traité sur l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement (Madrid, 1991), le Comité pour la Protection de l’Environnement se réunira également à cette occasion pour sa 23e réunion.
Depuis l’adoption du Traité sur l’Antarctique à Washington en 1959 et son entrée en vigueur en 1961, la France a présidé la RCTA uniquement à deux reprises (en 1968 et 1989).
Dans la mesure où la RCTA est accueillie successivement par les États dits « Parties consultatives » et qui sont actuellement au nombre de 29, la France ne devrait pas organiser un tel événement avant 2050.
Le fonctionnement de la RCTA
Le Traité sur l’Antarctique a pour objectif d’offrir un cadre juridique aux activités humaines menées au Sud du soixantième degré de latitude Sud. Chaque année depuis 1994 (et tous les deux ans de 1961 à 1994), la RCTA permet aux États non seulement d’échanger des informations et de réfléchir en commun à des problématiques qu’ils partagent, mais surtout de mettre en œuvre le traité en adoptant de nouvelles décisions. Elle constitue le cadre de référence des négociations internationales sur la gestion des activités humaines en Antarctique.
De 12 États signataires à l’origine, on est passé, avec l’adhésion de la Slovénie en 2019, à 54 États parties au Traité sur l’Antarctique. Parmi eux, certains ont un statut particulier puisqu’ils sont les seuls à bénéficier d’un droit de vote à l’occasion des RCTA : ce sont les « Parties consultatives ».
On retrouve parmi elles, d’abord, les États qui ont signé le traité en 1959. Il s’agit des sept États qui ont, à l’époque, émis des prétentions territoriales sur l’Antarctique (Argentine, Australie, Chili, France, Norvège, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni) ainsi que cinq autres États actifs pendant l’Année géophysique internationale (Afrique du Sud, Belgique, États-Unis, Japon, URSS – aujourd’hui Fédération de Russie).
D’autres États ont été, depuis, cooptés par les Parties consultatives. Ils sont aujourd’hui au nombre de 17, le dernier admis en date étant l’Ukraine, en 2004.
Pour être accepté comme Partie consultative, un État partie au traité doit pouvoir démontrer l’« intérêt actif » qu’il porte « à l’Antarctique en y menant des activités substantielles de recherche scientifique telles que l’établissement d’une station ou l’envoi d’une expédition » (article 9 du Traité). La construction d’une station ou l’envoi d’une expédition n’est cependant pas un prérequis, encore moins depuis l’adoption du Protocole de Madrid qui consacre une protection globale de l’environnement en Antarctique. Un État qui désire être coopté gagnera plus à démontrer sa volonté de s’engager à long terme en matière de recherche.
Lors des RCTA, les décisions sont adoptées au consensus, donc actuellement par les 29 Parties consultatives. Conséquence d’une telle exigence, les négociations sont souvent longues, un seul État pouvant bloquer le processus. Mais cette pratique présente un avantage considérable : dans la mesure où elles sont adoptées au consensus, les décisions doivent pouvoir être plus facilement mises en œuvre par les États qui les ont, de fait, acceptées.
Un esprit de coopération
En matière de gouvernance, la RCTA représente un modèle de coopération. Chaque Partie consultative, nous l’avons dit, l’accueille à tour de rôle. L’ordre alphabétique anglais est retenu. Après Prague (République tchèque) en 2019, c’est au tour de la France de l’organiser (la Finlande n’ayant pu le faire en 2020 en raison de la pandémie).
Il appartient à chaque État d’organiser sa délégation. Celle de la France est habituellement composée de représentants du ministère chargé des Affaires étrangères, du ministère chargé des questions environnementales, des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et de l’Institut polaire français, accompagnés d’experts conseillers. Compte tenu des contraintes sanitaires en 2021, la RCTA est organisée en format virtuel.
Si les RCTA accueillent avant tout les Parties consultatives, les autres États ne sont pas délaissés. Les États parties au Traité sur l’Antarctique peuvent y participer, ainsi que, sur invitation, des États non parties, mais également des organisations internationales ou non gouvernementales (ONG).
Parmi les observateurs, le Comité scientifique pour la recherche en Antarctique (SCAR), la Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique (CCAMLR) et le Conseil des directeurs des programmes antarctiques nationaux (COMNAP) tiennent une place particulière. Conformément au Protocole de Madrid, ils participent aux réunions dans le but spécifique de faire rapport sur leurs activités ou sur les faits relevant de leur compétence.
Afin d’aider les États dans leurs travaux, des experts d’organisations internationales qui ont un intérêt scientifique ou technique en Antarctique peuvent également, sur invitation de la RCTA, y assister. Parmi eux, sont traditionnellement invités : l’Organisation hydrographique internationale (OHI), l’Organisation maritime internationale (OMI) et le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE). Du côté des ONG, on note la présence régulière de la Coalition sur l’Antarctique et l’océan Austral (ASOC) et de l’Association internationale des organisateurs de voyages dans l’Antarctique (IAATO).
Même s’ils ne prennent pas part aux votes, les observateurs participent pleinement aux RCTA. Ils peuvent, notamment, sur invitation, prendre la parole, présenter des documents d’information ou co-écrire des documents de travail.
Le renforcement du cadre réglementaire des activités humaines
Contrairement aux idées reçues, le Traité sur l’Antarctique n’a pas été signé pour 30 ans, pas plus que le Protocole de Madrid adopté en 1991 le reconduit jusqu’à une fin prévue en 2048. Le traité et le protocole ont vocation à durer, ils ont été adoptés pour une durée indéfinie. Ils pourraient certes être modifiés, mais à des conditions strictes même à partir de 2048 pour, par exemple, lever l’interdiction des activités relatives aux ressources minérales).
Les États ont choisi de renforcer et de compléter le traité, notamment en matière environnementale, en raison de la fragilité de la région face aux pressions humaines (recherche scientifique et logistique, pêche, tourisme). Avec le traité de 1959, les traités et décisions complémentaires entrés en vigueur forment le « Système du Traité sur l’Antarctique ».
Différents traités ont été adoptés : la Convention pour la protection des phoques de l’Antarctique (Londres, 1972), la Convention sur la conservation de la faune et la flore marines de l’Antarctique (Canberra, 1980), la Convention sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales (Wellington, 1988, non entrée en vigueur). Protocole au Traité sur l’Antarctique, le Protocole de Madrid lui confère un volet environnemental et établit un régime de protection globale de l’environnement en Antarctique et des écosystèmes dépendants et associés. Il fait de l’Antarctique une réserve naturelle consacrée à la paix et la science.
Toujours sur la base du Traité sur l’Antarctique, les États ont adopté d’autres dispositions réglementaires. Longtemps appelées Recommandations, elles prennent aujourd’hui la forme de Mesures, Décisions et Recommandations destinées à gérer les activités humaines. La fragilité de la région est telle qu’ils optent pour des mesures environnementales strictes. À cette fin, la RCTA s’appuie sur les avis du Comité pour la protection de l’environnement (CPE) créé par le Protocole de Madrid afin notamment de formuler des recommandations aux Parties sur la mise en œuvre des règles.
La RCTA de Paris, une réunion dans la continuité
La RCTA de Paris est particulièrement attendue par les États, qui n’ont pu se rencontrer en 2020. Des dossiers régulièrement étudiés lors des RCTA vont pouvoir être repris. Parmi eux, trois peuvent être ici évoqués.
Préalablement à toute activité dans la zone du traité, une évaluation d’impact sur l’environnement est exigée. La RCTA est l’occasion d’étudier les évaluations qualifiées de globales, qui concernent des projets qui auront probablement un « impact plus que mineur ou transitoire » sur l’environnement. Il s’agit d’étudier notamment les effets dommageables éventuels et l’existence de moyens rapides et efficaces en cas d’accident. En 2021, des évaluations portant sur des réaménagements ou constructions de stations seront étudiées.
La RCTA peut être également l’occasion d’accorder une protection plus importante à certains lieux à travers la consécration de zones et sites protégés. La Liste des Sites historiques et monuments historiques (SHS) peut être complétée. De nouvelles Zones spécialement protégées de l’Antarctique (ZSPA) et des Zones gérées spéciales de l’Antarctique (ZGSA) peuvent être établies. L’entrée est alors conditionnée au respect d’un plan de gestion et, en plus pour les ZSPA, d’un permis préalable accordé par une autorité nationale compétente. La France est, par exemple, à l’origine de la ZSPA n° 120 – Pointe Géologie. En 2021, différents plans de gestion seront révisés.
La RCTA de Paris permettra aux États de poursuivre leurs discussions relatives aux activités touristiques engagées en raison de l’augmentation et de la diversification des activités touristiques et face aux risques associés en matière de sécurité humaine et de protection de l’environnement. Elle permettra de revoir, par exemple, des lignes directrices pour les sites qui reçoivent fréquemment des touristes.
Ce sera également l’occasion d’étudier les rapports des groupes de travail qui ont travaillé en intersession depuis la dernière RCTA en 2019. Des projets portés par la France seront ainsi discutés, par exemple, l’établissement d’un cadre opérationnel volontaire d’observateurs à bord des navires touristiques opérant dans la zone du traité.
Lors de la 43e RCTA, les États ne manqueront pas de célébrer le soixantième anniversaire de l’entrée en vigueur du Traité sur l’Antarctique et le trentième anniversaire de l’adoption du Protocole de Madrid. Plus que jamais, en raison du développement des activités humaines en Antarctique, les discussions qui y seront menées seront certainement l’occasion de montrer la force du Traité sur l’Antarctique et la capacité des États à faire face aux enjeux de l’Antarctique dans un cadre de coopération unique et exemplaire.