Le projet de loi « Sapin II » : une protection illusoire des lanceurs d’alerte

Manifestation de soutien le 29 juin dernier. Mélanie Poulain / Flicr, CC BY

Flux continu d’expériences concrètes, la politique est, rappelait le philosophe américain John Dewey, faite de tâtonnements, d’incertitudes et, in fine, d’erreurs. En matière de lancement d’alerte, des dizaines d’années d’expériences et de débats dans le monde permettent désormais d’apprendre des erreurs passées et d’entrevoir ce que pourrait être une protection efficace des « lanceurs d’alerte ».

En ce qui concerne la France, la publication d’un rapport du Conseil d’État sur les lanceurs d’alerte, doublée de l’annonce du dépôt d’une proposition de loi globale dont les dispositions favorables aux lanceurs d’alerte ont été reprises dans le projet de loi dit « Sapin II », permettait d’oser croire à la mise en place prochaine d’une telle protection.

Las, les contours du texte tel qu’il a été adopté suite à l’échec de la commission mixte paritaire réunie le 14 septembre ne protégeraient aucun des « lanceurs d’alerte » dont les histoires tragiques ont été médiatisées depuis une dizaine d’années ! La principale insuffisance de la loi tient à la définition même du « lanceur d’alerte » retenue à son article 6B, qui prive d’efficacité concrète les mécanismes de protection pourtant institués dans ce même texte.

Une conception restreinte du droit d’alerter

La loi Sapin II, dans sa rédaction actuelle, entend limiter l’alerte au signalement d’un crime, d’un délit ou d’une violation grave et manifeste de la loi ou du règlement. Or, cette notion paraît très en retrait des standards internationaux en la matière, puisque la recommandation de 2014 du Conseil de l’Europe sur la protection des lanceurs d’alerte exige que le lancement d’alerte soit étendu à l’ensemble des signalements réalisés dans l’intérêt général. Sous l’empire d’une telle définition, Antoine Deltour le lanceur d’alerte des « Luxleaks » n’obtiendrait que difficilement protection : le système d’optimisation fiscale dénoncé n’était pas, en tant que tel, une violation manifeste du droit au moment où l’alerte avait été lancée.

Pire encore, la restriction du lancement d’alerte à ces hypothèses constitue une régression par rapport aux lois existantes puisque la loi du 16 avril 2013 sur l’expertise et l’alerte en matière d’environnement étendait le lancement d’alerte à la dénonciation d’un « risque grave sur la santé publique ou sur l’environnement ». Or, la notion même de risque fait, en langue française, référence à un danger à la fois inhérent à une situation ou activité, et dont la réalisation est probable – ce qui n’implique donc pas forcément qu’une norme juridique ait été violée.

Plus encore, il est même courant, dans nos sociétés industrielles, que le droit légitime l’exposition du public à des risques, car il ne s’agit pas de supprimer ceux-ci, mais de déterminer, par un calcul coût-avantages, ce qu’est un « risque acceptable » dans une société donnée. Sous l’empire d’une telle définition, il n’est nullement acquis que les nombreux chercheurs alertant sur des risques environnementaux et sanitaires obtiendraient protection.

« Shooting the messenger »

Au-delà, exiger des lanceurs d’alerte que ceux-ci aient agi dans l’intérêt général et sans intérêt personnel nuit à l’objectif de leur protection. En effet, s’attacher aux intentions supposées du lanceur d’alerte permet aux organisations visées de focaliser l’attention publique sur le messager au détriment du message, phénomène que l’expression anglaise « shooting the messenger » décrit à merveille.

Le 29 juin 2016, la justice luxembourgeoise a condamné Antoine Deltour à une peine de 12 mois de prison avec sursis. Le journaliste Édouard Perrin a été acquitté. Mélanie Poulain/Flickr, CC BY

Pour cette raison, la législation anglaise a supprimé l’exigence de « bonne foi » du lanceur d’alerte en le remplaçant par un « test d’intérêt public ». Celui-ci permet désormais de réduire de 25 % le montant des dommages et intérêts accordés aux lanceurs d’alerte ayant lancé l’alerte en vue d’en tirer un bénéfice personnel, sans que ceux-ci perdent pour autant toute protection. Au vu de ces expériences, le Conseil de l’Europe comme le Haut Commissariat aux droits de l’Homme des Nations Unies recommandent qu’une protection soit accordée aux lanceurs d’alerte pouvant se prévaloir d’une « croyance raisonnable » en la véracité des faits dénoncés – peu importent les intentions supposées de ceux-ci.

La pureté dangereuse

Ironie du sort, la législation française semble avoir pris pour parti de rejeter cette approche pragmatique et de s’approprier le pire des expériences étrangères en la matière, en définissant le « lanceur d’alerte » comme une personne physique qui « signale, dans l’intérêt général, de manière désintéressée et de bonne foi » un fait ou comportement contraire à la loi. Outre la « bonne foi », déjà présente dans les lois sectorielles mises en place en 2013, serait exigé du lanceur d’alerte que celui-ci ait en pleine conscience entendu agir dans l’intérêt général, mais également que son acte soit dépourvu de toute intention d’obtenir un gain personnel.

Or les termes d’« intérêt général », de caractère « désintéressé » et de « bonne foi » précités sont tous trois trop vagues et sujets à interprétation pour sécuriser réellement la situation juridique des lanceurs d’alerte, qui ne pourront en pratique jamais savoir avec certitude s’ils bénéficieront d’une protection. Il est important de souligner, à cet égard, que les juridictions fédérales américaines ont reconnu de longue date que le fait de lancer l’alerte peut naturellement conduire à des comportements perturbateurs et à des controverses en raison de la pression sociale inouïe s’exerçant sur les lanceurs d’alerte.

Campagne en faveur d’Edward Snowden à Berlin. Mike Herbst/Flickr, CC BY-NC

Les expériences étrangères démontrent avec certitude qu’à trop vouloir exiger du lanceur d’alerte une pureté absolue de ses intentions, le risque est de faire de cette même protection une coquille vide. En résumé, la disposition dans sa rédaction actuelle s’apparente plus – l’humour en moins – au Gloubi-Boulga de Casimir, le monstre gentil de l’île aux enfants, qu’à une protection solide du lanceur d’alerte.

Or, à l’heure où les révélations « Luxleaks » et « Swissleaks » démontrent l’apport de la liberté d’expression des lanceurs d’alerte pour la démocratie, l’adoption d’une telle définition du lancement d’alerte ne manquera pas de décourager celles et ceux qui prennent des risques pour défendre la société.

À cela pourtant, une solution simple existe : la mise en œuvre de la Recommandation 2014 du Conseil de l’Europe, issue des « meilleures pratiques » internationales en la matière, placerait à bien peu de frais la France au rang des États dotés d’une législation modèle en matière de protection des lanceurs d’alerte. Des discours vertueux aux engagements concrets, il semble que la route est droite, mais la pente forte.