Michel Barnier négociateur du Brexit : la Juncker touch

Michel Barnier, un fin connaisseur des arcanes de Bruxelles. Lisbon Council/Flickr, CC BY-NC-ND

Dès le 1er octobre, la Commission sera en ordre de marche pour négocier le retrait du Royaume-Uni, au moment où la nouvelle première ministre Teresa May enclenchera la procédure de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE). Le timing est serré puisque s’ouvrira alors une période de deux ans pour négocier les modalités du retrait. La procédure est inédite, mais à l’expiration de ce délai, et faute d’un accord, le retrait sera acté sans pouvoir être négocié plus avant.

C’est au cœur d’un été bien agité sur le plan politique que le président de la Commission Jean-Claude Juncker a nommé, le 27 juillet dernier, Michel Barnier négociateur en chef responsable du groupe de travail de la Commission chargé de la préparation et de la conduite des négociations avec le Royaume-Uni. Les premiers commentaires de la presse britannique se sont accordés sur une note raisonnablement hostile. Michel Barnier est en effet associé outre-Manche à la régulation bancaire qu’il a négociée, avec l’accord des autorités britanniques mais aux prises avec la suspicion de la City, du temps où il était commissaire européen en charge du marché intérieur et des services financiers.

Un choix logique et un signe de fermeté

Désigner Michel Barnier apparaît comme un choix relativement logique, tant il apparaît comme un routard de l’Europe, fin connaisseur du fonctionnement des institutions européennes et comme un négociateur chevronné.

Nommer un spécialiste du marché intérieur et de la régulation bancaire est aussi un signe politique. On sait que le Royaume-Uni et l’UE ont intérêt à maintenir l’accès à leurs marchés respectifs. On sait aussi que le gouvernement britannique a tenté de négocier l’accès au marché intérieur sans plus accepter la libre circulation des citoyens européens.

Argument probablement déterminant pour le vote en faveur du Brexit, la fin de la libre circulation des personnes n’est pourtant pas négociable pour les États qui restent membres de l’UE. L’accès au marché intérieur est une négociation de toutes les libertés de circulation ou d’aucune. Si le Royaume-Uni souhaite se libérer du maillage des obligations européennes, il doit aussi en perdre les droits, sauf à prendre le risque de détricoter pas à pas la confiance patiemment éprouvée au fil de la construction communautaire entre les États qui restent membres.

Michel Barnier (ici en 2013), un ancien ministre de Jacques Chirac. European People’s Party/Flickr, CC BY

Le choix de Jean-Claude Juncker de nommer Michel Barnier prend alors tout son sens. Mettre à la tête des négociations un spécialiste du marché intérieur est le signe d’une position de principe intransigeante de l’Union. Les Britanniques ont légitimement perçu ce signe comme une manifestation de fermeté. De là à y voir une hostilité de l’Union, il n’y a qu’un pas.

Une fatalité institutionnelle

La nomination d’un négociateur spécial est pourtant aussi une fatalité institutionnelle. Il est en effet impossible à Jean-Claude Juncker de nommer un nouveau commissaire, la composition de la Commission étant arrêtée par le traité de Lisbonne et fixée à 28 membres. Après la démission, le 25 juin, du commissaire britannique, il y a bien une place à prendre. Mais elle ne peut l’être que par un Britannique. Impossible, donc, de donner à ce nouveau commissaire la charge de coordonner et négocier le Brexit. Il fallait un outsider qui ne soit pas, fatalement d’un point de vue juridique, un commissaire.

Pour respecter le traité tout en donnant au dossier du retrait britannique toute son importance politique, il convenait donc nommer un conseiller ad hoc, chargé de l’ensemble du dossier. Juncker le place sous sa direction personnelle, alors que les commissaires rapportent normalement soit au premier vice-président, soit à un commissaire dit « transversal ». Barnier sera donc placé entre le Président et tous les commissaires. Il est nommé avec rang de directeur général, ce qui lui donne aussi une autorité hiérarchique sur les fonctionnaires de la Commission.

Il n’est pas là uniquement question de terminologie mais bien de donner au négociateur du Brexit les moyens de remplir sa fonction en mettant les services de la Commission en ordre de négociation et à sa disposition.

Une gouvernance qui détonne

La nomination de Michel Barnier est encore et surtout dans la droite ligne des principes de gouvernance prônés par Jean-Claude Juncker depuis qu’il est à la tête de la Commission. Celle-ci se résume, quitte à émettre un jugement sans nuances, en deux éléments : nommer des personnes à contre-emploi et donner un visage à des dossiers qui impliquent la mise en cohérence de plusieurs politiques.

Le premier « principe » est illustré par la proposition d’un nouveau commissaire britannique. Il fallait en effet trouver un remplaçant à Lord Hill, démissionnaire, et lui attribuer un nouveau portefeuille. La charge de la stabilité financière et des services financiers lui avait été attribuée parce que la Commission voulait donner un signe de sa confiance dans l’appartenance britannique à l’Union. Impossible de garder ce modèle après le Brexit et de laisser à un Britannique les services financiers.

Jean-Claude Juncker, le patron de la Commission européenne. Parlement européen/Flickr, CC BY-NC-ND

Juncker a donc proposé, avec l’accord du Parlement, de transférer le dossier dans sa globalité au commissaire transversal en charge de l’euro et des affaires sociales dès le 16 juillet. Juncker a ainsi pu confier, le 2 août dernier, au nouveau candidat commissaire, Julian King, le soin de mener à bien le projet de l’Union pour la sécurité. Sachant que la Grande-Bretagne est en dehors de l’espace de sécurité européen, la proposition détonne.

Reste à voir ce qu’en penseront les parlementaires européens, qui doivent émettre un avis sur cette proposition. Celle-ci deviendra définitive par une décision du Conseil des ministres de l’UE. Nommer Barnier pour négocier le Brexit relève du même goût de nommer des personnes compétentes à un poste qui ne leur paraît pas naturellement destiné.

Une garde rapprochée

Le deuxième principe de cette gouvernance a permis de créer des postes de commissaires dits transversaux, tous vice-présidents. Au nombre de sept, ils sont la garde rapprochée du président. Leur nombre permet de travailler plus efficacement qu’à 28. Ils ont pour tâche de coordonner les diverses directions générales. Théoriquement, cette organisation favorise le travail transversal et garantit une Commission plus politique, concentrée sur des dossiers prioritaires plutôt que sur la taille des nains de jardin… Le revers de la médaille ? La démotivation des commissaires et des fonctionnaires qui ne sont pas chargés de dossiers prioritaires, comme s’en alarment des parlementaires.

« Nous ne travaillerons pas en silos, en clusters ou selon les frontières délimitées par les portefeuilles, nous travaillerons comme un corps politique et collégial », ambitionnait Juncker dans son discours devant le Parlement en octobre 2014. C’est très exactement ce qu’il a fait en proposant à Julian King d’être un commissaire de projet, chargé d’un nouveau dossier prioritaire : celui de la mise en œuvre opérationnelle de l’Union de la sécurité, menaces terroristes obligent. Pour ce faire, il pourra puiser dans l’expertise d’une task force de fonctionnaires venant de plusieurs directions générales.

La nomination de Michel Barnier est une autre application de ce principe. Le Brexit est, par excellence, un dossier transversal. Détricoter l’Union avec les Britanniques suppose en effet de reposer des frontières là où elles avaient disparu ; ce qui touche tous les domaines – de la libre circulation des alcools à celle des étudiants, en passant par le financement de la recherche universitaire ou le droit de pouvoir proposer des crédits à tous les consommateurs européens. Sans parler du statut des citoyens européens en Grande-Bretagne, appelés à redevenir des étrangers comme les autres. Gérer ce dossier de manière transversale assure de traiter les problèmes en cohérence les uns par rapport aux autres, pour garantir l’ensemble des intérêts de l’Union.

Une nomination d’exception

La nomination de Michel Barnier comme négociateur en chef est finalement à la mesure du Brexit : inédite. Fonction ad hoc et discrétionnaire, elle reflète les liens personnels qui unissent le président de la Commission et le Français. Ils appartiennent tous deux au PPE et se connaissent de longue date. Barnier a déjà été nommé par Juncker conseiller spécial pour la politique de défense et de sécuritéauprès de la Commission européenne en février 2015. Ils ont aussi été rivaux dans la course à l’investiture du parti pour la présidence de la Commission ; cela vaut bien quelques égards.

Enfin, Michel Barnier connaît toutes les chausse-trapes de sa mission. Il doit inventer la diminution du nombre de commissaires européens, sans (trop) mettre en péril la construction de l’Union. Une performance olympique ?