Aunque existe la impresión de que en la política española hay mucho conflicto, los datos indican que el consenso es más frecuente de lo que podría parecer tras un vistazo a la sección de política de los medios de comunicación. Incluso, en el peor escenario para el acuerdo entre rivales políticos, que es la aprobación de los presupuestos, la cooperación no es del todo infrecuente.
Los datos con los que se sustentan estas conclusiones provienen del estudio “La construcción social del consenso en entornos políticos multipartidistas”, patrocinado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades. Nos centramos en las cámaras autonómicas porque facilitan variabilidad; y nos fijamos en la aprobación de las leyes porque es un indicador claro, fácilmente computable y que permite la comparación histórica y territorial.
Un análisis detallado de la aprobación de las leyes en los parlamentos autonómicos permite señalar que el grado de acuerdo entre los grupos políticos es elevado puesto que las leyes suelen aprobarse por término medio con solo un 16 % de votos negativos.
Es cierto que este grado de acuerdo disminuye a lo largo del tiempo, siendo más alto en los años inmediatamente posteriores a la transición (alrededor del 90 % hasta comienzos de los 90) y descendiendo hasta el 2012, momento en que repunta hasta ubicarse próximo al 85 % en los últimos años. Este indicador se ve afectado tanto por el tamaño del grupo parlamentario como por su capacidad para incorporar a la oposición al acuerdo para que vote a favor o, como mínimo, se abstenga.
El índice de inclusividad o de atracción nos permite ver el grado en el que la oposición se incorpora al acuerdo para aprobar una ley e indica que, por término medio, es de 0,68. Este índice adquiere el valor 0 cuando el partido gobernante no es capaz de incorporar a otros grupos al voto afirmativo o a la abstención en la aprobación de una ley, y 1 cuando incorpora a todos los grupos de la oposición.
Navarra, Cataluña y País Vasco, las comunidades más multipartidistas, son las más “consensualistas”, con valores del índice de inclusividad por encima de 0,8. Galicia (0,4) y Madrid (0,5) son las más “conflictivistas”.
Acuerdos más allá de la bronca
Por tanto, la práctica política habitual en los parlamentos es la de generar acuerdos, más allá de la imagen de bronca política que se pueda trasladar a la ciudadanía. Aunque es cierto que en unas cámaras ocurre más que en otras, en unas legislaturas más que en otras, y en ciertos temas más que en otros. Habrá que explorar en las causas de esa variabilidad.
De momento, permitan que nos fijemos en un grupo de leyes peculiar. Es muy probable que en las leyes de presupuestos (que se suelen aprobar cada año en los parlamentos) el acuerdo entre los rivales sea mucho más difícil habida cuenta de que los presupuestos habilitan a los gobiernos a desarrollar unas políticas públicas concretas y a establecer prioridades de gasto; y ahí, tanto el programa electoral como las diferencias ideológicas se erigen en barreras para la cooperación.
Adicionalmente, los presupuestos también pueden usarse para financiar (de forma directa o indirecta) los intereses de determinados grupos afines, por lo que los incentivos para pactar con la oposición son reducidos.
Por estos motivos, las leyes de presupuestos constituyen el peor escenario para construir acuerdos y es muy probable que los lectores piensen que lo esperable es que estas leyes se aprueben con los votos negativos de la oposición. ¿Es así? ¿Qué pautas de comportamiento político revela el análisis del voto a estas leyes? Hay una conclusión clara: incluso en estas leyes, nuestros políticos, en diferentes momentos históricos, han sido capaces de construir acuerdos con la oposición. Y sí, en unos sitios más que en otros. Veámoslo.
El número de leyes de presupuestos aprobadas en las cámaras autonómicas es de 650, un 9 % del total de las alrededor de 7 400 leyes aprobadas en el periodo 1980-2021. Estas leyes suelen alcanzar un grado de acuerdo del 72 %, lo que indica que por término medio se aprueban con el 28 % de rechazo (votos negativos), superior a la media de rechazo del conjunto de leyes (16 %). El grado de inclusión es de 0,44 lo que indica que, aún en el peor escenario posible, los grupos mayoritarios pueden incluir también a los grupos de la oposición, aunque con menos frecuencia que en otros tipos de leyes.
Hacia acuerdos razonables
Se mire por donde se mire, la inclusividad en estas leyes es superior en los primeros momentos de la singladura autonómica (índices alrededor del 0,7 hasta 1985), y va descendiendo progresivamente hasta estabilizarse alrededor del 0,3 en los últimos cinco años. Es decir, con el influjo de la transición, los partidos hacen un esfuerzo por obtener el apoyo o la abstención de los rivales en las votaciones a los presupuestos, algo que no se ha vuelto a repetir.
Esta evolución forma parte de un clima político que se deteriora a lo largo del tiempo, pero que en cierta medida pervive en algunas cámaras. Por ejemplo, en el País Vasco (0,7) y Navarra (0,6) es sorprendente el grado medio de inclusividad en la aprobación de presupuestos; compárese con Valencia, Galicia o Andalucía (alrededor del 0,2).
El motivo de estas diferencias puede buscarse en la fragmentación parlamentaria, la existencia de mayorías absolutas o relativas, la competencia entre partidos en la oposición, el clima político general, los vetos parlamentarios o el ADN político de algunas formaciones, entre otros.
Pero no puede olvidarse en el momento actual que la política parlamentaria, incluso en el escenario más desfavorable, es decir, el de la aprobación de los presupuestos, también tiene una tendencia incluyente que empuja a los partidos hacia acuerdos razonables con los rivales.