Politiques publiques : le rôle majeur et (souvent) dévastateur des indicateurs

Indicateurs… Matt Biddulph / Flickr, CC BY-SA

En latin, indicateur se dit indicare et signifie « indiquer ». L’indicateur livre une information simple sur l’état d’un phénomène, objet de la mesure. Si cette vertu des indicateurs n’est pas à négliger, leur dimension performative ne doit pas l’être non plus. En effet, les indicateurs ne sont pas des reflets fidèles de la réalité qu’ils prétendent éclairer.

Instruments polymorphes : ils sont à la fois des outils de coordination, des outils de preuve, des outils de débats, des outils de contestation et des outils de gouvernement. Et ils peuvent même s’avérer être des outils de contrôle ou encore des instruments de pouvoir… servant à ôter des mains des citoyen(e)s la prise qu’elles ou ils pourraient avoir légitimement sur la décision politique.

Outils de coordination

Les indicateurs sont considérés comme des gages de vérité scientifique et d’objectivité. Outils de simplification, les indicateurs apparaissent en effet comme des arguments suprêmes du débat public. Outils de coordination, ils permettent de s’accorder sur des moyens et des finalités. Ne pas par exemple dépasser les 3 % de déficit public pour les États de l’Union européenne. Ne pas avoir une dette supérieure à 60 % du PIB.

Maastricht criteria. UE

Ces deux critères de convergence issus du traité de Maastricht apparaissent aujourd’hui comme des « absolus ». Quelle est la justification de telles valeurs d’un point de vue économique ? Aucune. Ces seuils sont le résultat de rapports de force situés dans le temps et l’espace, et de prises de décisions arbitraires… Ils jouent pourtant le rôle d’outils de gouvernements des politiques publiques. Et à travers leurs reprises dans tous les canaux d’informations et dans les processus de décision, finissent par apparaître comme des objectifs fondés, incontestables et surtout incontestés.

Des arguments suprêmes

Les indicateurs ont une valeur dans les argumentaires beaucoup plus forte que tout autre type d’argument. Leur complexité tend à les rendre plus difficilement contestables. Leurs attributs scientifiques nourrissent en outre la croyance dans le caractère apolitique de l’argumentaire qui s’appuie sur des indicateurs.

La recherche, les médias, les expert(e)s et les journalistes participent de cette naturalisation du chiffre en occultant la dimension politique associée à sa construction et à son usage.

Des références dans le débat

Or, ces indicateurs, qui font figure de référence dans les débats politiques et scientifiques peuvent conjointement devenir objet de débat. Les discussions autour de la construction et de l’usage du PIB constituent l’exemple le plus connu. Cet indicateur ne comptabilise pas une partie de la richesse produite. Il est par ailleurs détourné de son usage lorsqu’il sert à juger de la bonne santé ou du bien-être d’un pays ou d’un territoire.

Les multiples usages des indicateurs rendent leur performativité effective, cet usage étant conditionné par un ensemble d’éléments psychologiques, techniques et institutionnels.

Nos croyances sont-elles comptables ?

Les indicateurs peuplent notre quotidien et nos pensées. Ils jouent un grand rôle dans notre connaissance du monde. Ils fondent ainsi certaines de nos croyances. Qui peut prétendre qu’aucune de ces croyances ne se base sur une réalité comptable ? Il suffit pour s’en convaincre de prendre le sujet de l’environnement. Sans indicateurs, nous pourrions difficilement nous figurer certains phénomènes. Certains sujets ont donc besoin du nombre pour exister dans le débat et dans les esprits.

Lorsqu’on entend « si tout le monde consommait comme la moyenne américaine, il faudrait 5.8 planètes pour subvenir aux besoins de toute la population, » le chiffre est simple et frappant. Il permet ainsi de communiquer sur une réalité complexe composée de la réduction de la surface forestière, de la dégradation des fonds maritimes, de la surface de pâture nécessaire pour fournir les produits d’origine animale consommés, etc. La caricature livrée par ce chiffre s’avère ici féconde en faisant prendre conscience des limites de la planète.

Mais cette caricature du réel peut se muter en mascarade lorsque par exemple l’augmentation du nombre de dépôts de plainte est traduite, par les médias et les politiques, comme reflétant une augmentation des violences… alors que le chiffre peut traduire simplement une déclaration plus systématique des cas de violences existants précédemment.

big data : tout… et le reste. Tony Dowler/Flickr, CC BY

La montée en charge des indicateurs de performance…

Dans le champ de la statistique, concomitamment à l’usage encore central des indicateurs associés à un État keynésien, s’observe dans les années 1980 un développement de la statistique, notamment avec la montée en puissance de l’État néolibéral. Se produit alors une démultiplication des « centres de calcul » produisant ces indicateurs et un recours de plus en plus systématique aux indicateurs dans la prise de décision.

Cette diffusion massive des indicateurs vient alimenter le rêve technocratique d’un pilotage quasi-automatique de l’action publique (avec le développement du big data par exemple).

… et ses effets

Quelles conséquences ? D’abord, des injustices sur le plan de l’accès à certaines ressources. Le rapport au travail, à la santé, à l’éducation, etc. se trouve transformé. Dans une telle logique, l’efficacité prend le pas sur la justice, le quantitatif sur le qualitatif.

Cette logique de l’efficacité peut s’avérer contre-productive, même en termes financiers. En voulant rendre plus performants certains services et en réduire les coûts, on impulse ainsi une logique concurrentielle dans des sphères qui répondaient jusqu’alors à d’autres logiques.

Ensuite, des distorsions dans le comportement des acteurs ou des actrices se font jour. Les effets pervers sont multiples : baisse de la qualité, réduction de la coopération, baisse de la productivité, dégradation du bien-être au travail, etc. Les personnes, enserrées dans une logique comptable, sont limitées dans le déploiement d’autres types d’action. Les indicateurs de moyens deviennent, faute de meilleures mesures, les finalités de l’action. Les indicateurs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en constituent un bon exemple.

Comme cela a été analysé par Jean‑René Brunetière, 75 à 80 % des indicateurs de la LOLF présentent des défauts rédhibitoires : accent mis sur les moyens plutôt que sur les résultats, indicateurs inopérants, etc.

Enfin, l’ensemble de ces transformations tendent à nier le sens de l’action des actrices ou des acteurs et s’accompagne d’un développement des risques psychosociaux.

Selon les mots de Perret, le « management par la performance » évince le « management par le sens ». L’obsession du résultat prend le pas sur la question de(s) valeur(s) et fait perdre de vue la recherche de réponses les plus pertinentes au regard des besoins.

Un mal « banal »

C’est ainsi, une perte du sens, des finalités individuelles et collectives qui s’opèrent, sous couvert d’une meilleure rationalisation de l’action. Ce sont également des logiques guerrières qui se développent.

Comme toute guerre, cette nouvelle organisation politique de l’activité productive produit ses propres champs de ruine. Pourtant, le mal produit est banal, quotidien, voire invisible et insidieux… il rappelle cette banalité du mal décrite par Hannah Arendt.

Avoir des principes moraux ne suffit pas à prémunir du mal. Encore faut-il avoir cette forme de responsabilité, de conscience de la situation, de soi et des autres. Les acteurs ou actrices, pris(e)s au piège de ces logiques comptables, finissent par ne pas pouvoir faire autrement que d’agir en contradiction avec les finalités premières de leur action.

La compétition instaurée par le recours aux chiffres conduit à la recherche de l’amélioration des critères facilement mesurables et mesurés. Elle est couplée au développement d’une logique court-termiste (capitalisme trimestriel) et d’une occultation des conséquences néfastes, voire immorales, associées à l’action.

Courage et paix économique

On peut se dire à la suite du philosophe Michel Terestchenko : les personnes ne devraient pas être obligées d’être courageuses.

Conférence Michel Terestchenko – Banalité du mal, banalité du bien.

Il n’est pas normal que les institutions soient conçues de manière qu’elles obligent les personnes à un effort supplémentaire pour agir de manière bienveillante et humaine vis-à-vis d’autrui. Mettre au jour le caractère banal du mal, qui peut être associé à un usage démesuré des indicateurs est nécessaire.

Prendre du recul par rapport à ces réalités comptables individuellement et collectivement l’est tout autant. Les indicateurs peuvent être de ces instruments, qui par leur apparente neutralité, déresponsabilisent, enserrent les comportements et créent une bureaucratie sans motivation mais aussi sans âme.

La déconstruction des structures institutionnelles existantes pour penser les conditions institutionnelles d’une gouvernance locale orientée vers la paix économique est nécessaire. Sont-ils bons, sont-ils méchants s’interrogeait Alain Desrosières au sujet des indicateurs ?

Ni l’un ni l’autre, les deux. Ils sont à la mesure de notre démesure. Et cette démesure, dans un monde porté vers le nihilisme des valeurs, et la déresponsabilisation est devenue, au sens de Camus, « banale ».

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