En 2020, l’aide publique au développement (APD) allouée aux pays du Sud global par les pays « riches » a atteint des niveaux historiques.
En cette période où les pays les plus pauvres de la planète sont lourdement frappés par les effets sanitaires, sociaux et économiques de la pandémie de Covid-19, ces efforts sont louables – d’autant plus que, les pays du « Nord » ont eux aussi été significativement affectés par les multiples conséquences de la crise.
Toutefois, les montants versés par les pays donateurs sont encore loin d’être à la hauteur des besoins.
Une tendance globale à la hausse
Les dépenses annuelles d’APD en 2020 sont les plus élevées jamais enregistrées : plus de 160 milliards de dollars, selon les données préliminaires publiées mardi 13 avril par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Cela représente une hausse de 3,5 % par rapport à 2019.
Il faut cependant souligner que cette hausse est notamment due à une augmentation des prêts bilatéraux voués à être remboursés, et ce malgré la crise de la dette renforcée par la Covid-19. Or, contrairement aux dons, les prêts phagocytent les revenus des pays pauvres qui pourraient être investis ailleurs – dans le secteur social par exemple. Par ailleurs, la majorité des fonds est allouée de manière bilatérale ; un tiers va aux organisations multilatérales ; et le reste correspond à de l’aide humanitaire, aux coûts de l’accueil des réfugiés dans les pays bailleurs, et très modestement à des mesures d’allègement de la dette.
Les « activités liées à la Covid-19 » – selon une étude de l’OCDE, cette notion a signifié sur le court terme soutenir les systèmes de santé, fournir de l’aide humanitaire, assurer la sécurité alimentaire, aider les pays à se préparer à la pandémie et à y répondre ; les donateurs ont aussi indiqué être engagés dans la recherche et développement pour faire face à la Covid-19, et s’attaquer aux conséquences économiques, sociales et environnementales de la pandémie – auraient mobilisé environ 7 % de l’APD totale, soit 12 milliards de dollars, dont un tiers dans le secteur de la santé. Les fonds proviennent d’engagements additionnels mais aussi de réorientations budgétaires. La hausse totale de l’APD ayant été, nous l’avons dit, de 3,5 % cela signifie que les 7 % alloués à la lutte contre la Covid-19 ont entraîné des coupes budgétaires dans d’autres secteurs.
Malgré une hausse de l’aide à l’Afrique, l’aide allouée à la sous-région subsaharienne – qui regroupe pourtant les pays les plus pauvres – a baissé. Cela reflète une tendance globale à la baisse de l’aide fournie aux pays à faible revenu tandis que l’aide aux pays plus aisés augmente. L’aide aux pays à revenu élevé (Antigua-et-Barbuda, le Panama, les Palaos, Maurice et Nauru ; selon les règles du CAD, les pays doivent se maintenir au-dessus du seuil de haut revenu pendant trois ans avant qu’il soit proposé de les retirer de la liste de récipiendaires d’APD) a plus que triplé, ce qui interroge sur les motivations et les priorités des bailleurs.
L’APD française : des progrès notables
La France reste à la 5e position sur 30 au classement des bailleurs bilatéraux du Comité d’aide au développement (CAD) les plus généreux en 2020, avec 13,5 milliards de dollars versés. Les États-Unis et l’Allemagne restent loin devant, suivis par le Royaume-Uni et le Japon. La France garde sa place en 8e position si l’on considère l’aide fournie par rapport à son revenu national brut (RNB), soit 0,53 %. Mais c’est sa progression dans ces deux domaines qui doit être soulignée : une augmentation de 1,3 milliard de dollars et un passage de 0,44 % à 0,53 % de la part du RNB consacrée à l’aide en une seule année.
Si l’aide prend proportionnellement plus de place, c’est en partie du fait d’un effet mécanique : l’économie française s’est contractée en 2020 à cause de la pandémie de Covid-19. Mais les progrès n’en sont pas moins réels. La part de l’aide dans le RNB de la France dépasse largement la moyenne des pays du CAD, bien qu’elle demeure encore loin derrière celle qu’allouent nos voisins européens comme la Suède (1,14 %), la Norvège (1,11 %), le Luxembourg (1,02 %) ou le Danemark (0,73 %).
Contrairement aux baisses annoncées par le Royaume-Uni – qui maintient néanmoins son aide en 2020 à 0,7 % du RNB, un niveau de générosité jamais atteint en France – ou l’Italie, la France a résisté aux coupes franches concernant l’APD. Elle touche du doigt la promesse faite par Emmanuel Macron en 2017 : consacrer 0,55 % du RNB à l’aide en 2022. Pour cela, une forte augmentation du volume d’aide sera toutefois impérative, car le RNB devrait rebondir d’ici à l’année prochaine.
La France favorise toujours les prêts par rapport aux dons
L’aide française en équivalent-don croît ainsi de 10,9 % en 2020, une rupture face aux progrès modestes de l’année précédente. Cependant, la France achemine encore la majorité de son aide bilatérale sous forme de prêts plutôt que de dons. Selon l’OCDE, « ce modèle incite l’Agence française de développement (AFD) à investir dans les pays à revenu intermédiaire et dans des secteurs potentiellement profitables, ce qui peut expliquer l’écart entre les priorités affichées et les flux de l’APD française ».
En effet, les résultats détaillés qui seront publiés en décembre prochain révèleront si, en 2020, l’aide française est effectivement allée en priorité aux pays à faible revenu. Un changement d’approche, basée notamment sur les dons bilatéraux aux pays les plus pauvres, est nécessaire pour réorienter l’aide vers les pays les plus marginalisés et permettre à tous d’accéder aux services de base. En effet, les pays qui ont reçu le plus d’aide bilatérale brute française en moyenne en 2018-2019 étaient le Maroc, la Côte d’Ivoire et le Cameroun, trois pays à revenu intermédiaire.
Néanmoins, cette résistance de l’aide française à l’adversité envoie un signal fort aux acteurs du développement international et de l’humanitaire français, en particulier aux organisations non gouvernementales (ONG). Si celles-ci se réjouissent de l’augmentation du volume d’aide en 2020, elles appellent à ne pas relâcher les efforts : la route sera longue pour construire un monde plus juste et égalitaire post-pandémie.
Cela passe par l’adoption du projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, initiative lancée il y a plus de deux ans et actuellement examinée au Sénat. Cette loi doit entériner les engagements budgétaires français pour porter l’aide à 0,7 % du RNB en 2025. Néanmoins, un engagement politique à plus long terme est nécessaire.
Une aide encore insuffisante
Malgré une tendance à la hausse des volumes d’aide, les Nations unies alarment : au 31 mars 2021, seuls 5 % des besoins financiers pour couvrir les appels onusiens pour l’aide humanitaire étaient couverts. Cependant, même si les besoins immédiats sont priorisés, seule une augmentation globale et soutenue des volumes d’aide pourra soutenir les efforts engagés à moyen et long terme destinés à réduire la pauvreté et les inégalités.
Cela passe aussi par une contribution aux initiatives d’accès équitable aux vaccins contre la Covid-19. Dès mai 2020, la France avait co-lancé l’ACT-Accelerator qui vise à coordonner la réponse mondiale à la pandémie. Depuis, elle a notamment contribué à hauteur de 100 millions d’euros à COVAX AMC, le mécanisme qui permet de fournir des vaccins aux pays les plus pauvres. Cela reste peu face aux 100 milliards consacrés au plan de relance économique national. Le 23 avril dernier, elle a concrétisé l’engagement de partager des doses de vaccin qui seront distribuées par COVAX.
Les pays riches – y compris l’Union européenne – ont montré un fort degré de « nationalisme vaccinal » en réservant la grande majorité des doses à leurs propres populations, prolongeant les risques pour les plus pauvres dans le Sud global et pour la population mondiale. Au 9 avril, l’Organisation mondiale de la santé rapportait que les populations des pays riches avaient reçu plus de 87 % des inoculations, contre 0,2 % dans les pays à faible revenu. Le personnel de santé et les personnes à risque dans le Sud global devraient être prioritaires.
Davantage d’aide aux acteurs locaux et nationaux ?
Enfin, les données préliminaires de l’OCDE ne nous renseignent pas sur la qualité de l’aide fournie. Les pays donateurs et de nombreuses organisations se sont par exemple engagés à fournir de l’aide « le plus directement possible » aux acteurs nationaux et locaux des pays du Sud global. Cela est motivé par une recherche d’efficacité en réduisant les intermédiaires, mais constitue aussi et surtout un moyen de redistribuer le pouvoir en faveur des organisations locales.
Pourtant, et malgré la restriction actuelle des déplacements, les progrès en matière de « localisation » de l’aide risquent de rester superficiels. En 2018, Paris a alloué sept fois plus de fonds à des ONG basées en France qu’à des organisations basées dans les pays bénéficiaires. Malgré la pandémie, l’AFD semble encore cantonner les organisations étrangères de la société civile à un rôle d’exécutantes.
Ces données ne tiennent pas compte non plus du rôle grandissant des acteurs hors-CAD comme la Chine ou le secteur privé. Les objectifs de profit de ce dernier semblent d’ailleurs difficilement compatibles avec la solidarité désintéressée. L’APD, qui a pour but exprès de soutenir le développement socioéconomique des pays, est cruciale pour les plus marginalisés. Les bailleurs dont la France doivent se mobiliser encore davantage pour maintenir cette priorité au sommet.