El dilema “ampliación o profundización” es uno de los más clásicos en el inacabable proceso de integración europea.
En su día, el Reino Unido fue el adalid de la primera tesis y Francia de la segunda. A los británicos les interesaba el mercado único. Así, su preferencia por ampliar indefinidamente el número de Estados comunitarios tenía un doble objetivo: maximizar los intercambios económicos y dificultar al máximo la eventual federalización política de la Unión Europea (UE), puesto que más miembros se traduciría en más complicaciones para decidir.
Para Francia, siendo interesante la expansión de los mercados, era preferible centrarse antes en la integración política supranacional para asentar aquella sobre bases más firmes.
Ampliación y profundización no son antitéticas, ya que la integración europea requiere de los dos elementos. Y en la práctica ambas políticas coexisten, pues todas las ampliaciones han conllevado cambios. El trasfondo del debate no es el de optar por una u otra posibilidad, sino calibrar cómo afecta priorizar una u otra en el equilibrio de poderes entre los Estados miembros.
Toda ampliación implica renegociar las reglas de votación y la ponderación del peso de los países en las instituciones de la UE. Hoy ya no basta ni de lejos la tradicional dirección del eje franco-alemán. La UE se ha desplazado hacia el este y previsiblemente lo seguirá haciendo tras la agresión rusa contra Ucrania. Todo ello sin saber a ciencia cierta dónde “acaba” Europa.
La ampliación de 2004-2007
Para abordar la cuestión de los actuales candidatos a ingresar en la UE, procede hacer un balance de la quinta ampliación (2004-2007), que presenta luces y sombras.
Esa ampliación fue globalmente exitosa al “europeizar” a esos países según los estándares occidentales, pese a la persistencia de diversas deficiencias. Sin embargo, probablemente se fue demasiado deprisa, se abarcaron muchos países y se constató que ni la UE estaba bien preparada para incorporarlos sin disfunciones ni estos acabaron de entender las consecuencias del paso que dieron.
En esa ampliación, la más grande y compleja de la UE, se negoció nada menos que con doce Estados. Estos entraron en dos fases: diez en 2004 (Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia) y dos en 2007 (Bulgaria y Rumanía).
Se trataba de países menos desarrollados que los occidentales y con democracias que presentaban deficiencias administrativas y judiciales, con altas dosis de corrupción y débil respeto por los derechos de algunas minorías étnicas.
El esquema institucional de la UE mostró de nuevo algunas de sus disfunciones (la búsqueda de la unanimidad en áreas “sensibles” como puedan ser defensa, seguridad, inmigración…) y el ingreso simultáneo de tantos nuevos Estados dificultó la de por sí lenta configuración de un sentimiento paneuropeo.
La transición económica y social en esos países fue difícil y los cambios políticos no siempre consiguieron impedir involuciones, aunque es cierto que, en general, la UE contribuyó a ir asimilándolos a los occidentales.
La ampliación a futuro
En 2024 hay diez aspirantes a incorporarse a la UE: seis de los Balcanes occidentales (Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia), más Ucrania y Moldavia, además de Georgia y Turquía. Entre ellos presentan una gran variedad de situaciones.
La actitud de la UE con relación a los Balcanes occidentales ha resultado ser excesivamente reticente y está provocando malestar y distanciamiento. Lo más realista sería abordar por separado las candidaturas para conformar dos “paquetes” diferentes. A la hora de acercarse a cumplir los criterios que pide la UE, Montenegro, Albania y Macedonia del Norte –por este orden– están en mejor posición para entrar. Los otros tres Estados plantean muchos más problemas.
Por un lado, Bosnia es un estado fallido. Las dos entidades (la federación croata-musulmana y la república serbia) trabajan de espaldas la una de la otra, las instituciones comunes no funcionan y los serbios amenazan con autodeterminarse. Además, es un Estado tutelado por la OTAN y la UE.
Por otro lado, Kosovo no está reconocido por muchos países (España entre ellos). Y Serbia, tras la desintegración de Yugoslavia, sigue (aún) demasiado próxima a los intereses de Rusia.
Ucrania y Moldavia, por su parte, han obtenido el estatus de candidatos exclusivamente por las críticas circunstancias de la guerra.
Georgia es un caso más improbable porque tiene dos territorios ocupados por los rusos (Osetia del Sur y Abjasia), está muy atrasado en todos los sentidos y geográficamente incluso demasiado lejos.
En cuanto a Turquía, parece claro que, a efectos prácticos, la UE no tiene el menor interés real en integrar algún día a este país. Llevan un cuarto de siglo negociando y solo ha podido cerrar un capítulo muy menor de los 33 pendientes para integrar el “acervo comunitario” (las 20 000 normas europeas que los integrantes deben cumplir).
Los posibles riesgos
Aunque el horizonte a veces insinuado de 2030 no es realista, muy a largo plazo es previsible que la UE pase de los actuales 27 Estados a quizás 35. Al margen de las abismales diferencias económicas con la Europa occidental, para los actuales candidatos es un desafío descomunal asumir el “acervo comunitario”. A esto se suma el dato de que varios de ellos tienen problemas territoriales irresueltos.
Pese al (mal) precedente de Chipre (en donde Turquía tiene el Norte ocupado y no se vislumbra la menor posibilidad de reunificación tras el fracaso del referéndum de 2004), para la UE es muy delicado integrar ahora a Estados internamente contestados (Bosnia), no plenamente reconocidos (Kosovo) o con partes de su territorio fuera de control (Ucrania, Moldavia y Georgia). Este factor opera como causa de congelamiento.
La UE no debería repetir el error de 2004-2007, pues no es funcional meter de golpe a diez nuevos Estados. Es mucho más operativo proceder con una estrategia escalonada y progresiva de paquetes reducidos de países que vayan ingresando paulatinamente y, al mismo tiempo, con reforma previa de los mecanismos decisorios comunitarios y los de control democrático posteriores.
A tenor de la experiencia acumulada, se constata que la UE tiene fuerza para presionar antes del ingreso de un Estado, pero después mucha menos. El artículo 7 del Tratado de Lisboa permite suspender los derechos como miembro de la UE si un país infringe de forma grave y persistente los principios en los que se basa la Unión. Sin embargo, en la realidad es prácticamente inaplicable, porque requiere unanimidad y las sanciones económicas no bastan para revertir el rumbo de los gobiernos iliberales (la Hungría de Víktor Orbán y antes la Polonia de Jaroslav Kaczyński).
Ciertamente son las cuestiones prácticas las que hacen avanzar la integración europea (covid-19, guerra de Ucrania). Pero ni el eje franco-alemán es ya suficiente ni las opiniones públicas son hoy tan entusiastas de la integración. En ese sentido, es un síntoma el auge de la derecha radical populista euroescéptica en todas partes, incluyendo a países fundadores de las Comunidades Europeas.
Hoy la UE tiene que hacer frente a importantes desafíos: la defensa común (máxime si un aislacionista como Donald Trump vuelve a la presidencia de EE. UU.), la transición energética, los retos medioambientales, el relativo atraso tecnológico y digital o la insatisfactoria política migratoria común, entre otros.
A tener en cuenta
Si a largo plazo la UE va a pasar de 27 a 35 Estados, tendrá que llevar a cabo profundas reformas institucionales y financieras. Es insostenible económicamente disponer solo de un presupuesto comunitario del 1 % del PIB de sus socios, por muy difícil que sea reformar los Tratados comunitarios.
Sería necesario reducir la Comisión (los asientos no pueden aumentar con cada ampliación) y redistribuir el Parlamento Europeo, porque no puede ampliarse más. Igualmente, acabar con el derecho de veto en el Consejo sería clave, así como reforzar las garantías del Estado de derecho.
Para eso, sería preciso alcanzar un gran consenso entre las principales fuerzas políticas europeístas tras las elecciones de junio de 2024. En caso contrario no se podrán asumir nuevas ampliaciones.
Mientras tanto, se podrían usar cláusulas pasarela para sortear la unanimidad en algunos casos y recurrir más a las cooperaciones reforzadas y las abstenciones constructivas (es decir, a los acuerdos “a dos velocidades”, que los países interesados se sumen y los que no, se abstengan).
Todo esto tiene que ocurrir manteniendo bien informada a la opinión pública (el 53 % de la ciudadanía europea aprueba las ampliaciones frente al 37 % contrario) si se quiere atajar el euroescepticismo.