Au Chili, changer la Constitution pour repenser l’accès aux ressources ?

Lors des manifestations le 13 novembre 2019 à Santiago. Shutterstock

Il est 16h, le 8 novembre 2019, dans une rue du centre de Santiago du Chili. Une jeune fille portée par deux camarades tague au rouge une façade blanche – « Piñera, tire-toi ». L’écriture trouve difficilement sa place sur des murs déjà saturés de slogans ; les casseroles, les tambours, les chants, les cris résonnent.

Aux échos de « Chile despertó », « le Chili s’est réveillé », des milliers de manifestants répondent encore. On entend, au loin, des détonations : cette fois ce ne sont pas des gaz lacrymogènes mais des feux d’artifice, lancés par la foule sur l’artère principale de Santiago. Ce 8 novembre 2019, le mouvement de contestation déclenché à la suite de l’augmentation du prix du ticket de métro fête ses trois semaines.

Difficile, à première vue, d’assigner une identité politique distincte aux manifestants : il y a là des gens de tous partis politiques, et parmi eux un certain nombre d’électeurs déçus de Sebastian Piñera. Difficile aussi d’identifier une revendication commune : protestations contre l’augmentation des frais de transport public, contre le système des retraites, contre les systèmes éducatifs et de santé privatisés, contre le coût de la vie.

Parmi les tags, l’un retient particulièrement notre attention : « Libérez l’eau, ordures ! ». Au Chili, il s’agit d’une tirade bien connue : le secteur de l’eau est géré par des acteurs privés ou communautaires. Elle incarne ainsi l’opposition au modèle libéral de gestion des ressources, qui privatise les ressources hydriques, minières et foncières comme il privatise les systèmes de santé et d’éducation.

Un modèle fondé sur l’exploitation des ressources

Ce modèle dit « néolibéral » est garanti depuis 1980 par la Constitution politique établie par le régime dictatorial du général Pinochet. Au renversement du gouvernement socialiste de Salvador Allende succède une politique économique influencée par Milton Friedman, favorisant les investissements privés. Les ressources naturelles du pays deviennent alors un objet privilégié de la marchandisation des territoires.

Aujourd’hui, ce modèle économique est remis en question par une part conséquente de la population chilienne et la diversité des demandes des manifestants semble s’être unifiée dans une demande collective : celle d’une nouvelle Constitution. Alors même que le Chili a été qualifié de modèle, avec un IDH élevé (0,84 en 2019) et une croissance économique assez constante et supérieure à 2 %, l’accroissement des inégalités économiques et sociales ne peut se comprendre sans expliquer l’essor des secteurs extractifs. En tant que géographes, nous avons pu en observer les impacts territoriaux.

« Libérez l’eau », quartier Lastarria, Santiago du Chili, 10 novembre 2019. S. Rey-Coquais

Si la question des ressources en eau est fréquemment soulevée par les opposants au modèle, c’est parce qu’elle symbolise une marchandisation extrême de ressources nécessaires à la vie. Celle-ci sous-tend tout le modèle économique chilien, fondé sur l’exploitation et l’exportation de ressources naturelles.

Les mécanismes d’appropriation de l’eau

La Constitution et le Code de l’eau de 1981 reconnaissent la propriété privée sur les droits d’eau : dès lors, l’État concède ces droits de manière gratuite, pour une durée illimitée et sans en restreindre le type d’usage. Ces derniers peuvent ensuite être librement transférés, participant à la formation d’un marché de l’eau.

Depuis une dizaine d’années, le président de la République émet par ailleurs des « décrets de pénurie d’eau » sur les bassins où les ressources hydriques sont menacées. Ces décrets établissent un état d’urgence hydrique : le pouvoir exécutif instaure une exception à la norme en suspendant l’application du Code de l’eau dans tous ses domaines.

Les appropriations de l’eau actuelles se déploient dans ce contexte où émergent des collusions entre les élites politiques et économiques du pays, renforçant les inégalités d’accès à l’eau. Par ces deux mécanismes juridiques, entre autres, les entreprises agricoles ou minières, dont les nécessités en eau sont importantes, concentrent les droits d’eau au détriment des habitants plus précaires.

En ce sens, le cadre juridique de l’eau actuel favorise l’implantation territoriale du secteur minier, qui constitue l’un des principaux piliers économiques du pays.

Le cuivre et le lithium, 10 % du PIB chilien

Le Chili est le premier exportateur mondial de cuivre et le second de lithium, secteurs qui représentent à eux deux 10 % du PIB national.

L’industrie minière est notamment régulée par le Code minier de 1983 qui définit le sous-sol comme propriété de l’État et le gisement minier comme un bien marchand, pouvant être exploité par quiconque en achète le titre de propriété. Il garantit des concessions de très longue durée et faiblement imposées. Dès les années 1980, des entreprises multinationales achètent ainsi les gisements les plus importants du pays.

L’une des ressources dont l’exploitation est en pleine croissance au Chili est le lithium. Depuis la dictature, son exploitation est réservée à l’État. Ses usages militaires avaient en effet conduit le régime de Pinochet à lui accorder un rôle stratégique. Le Chili est ainsi le seul pays exportateur de lithium dans lequel celui-ci n’est pas concessible, c’est-à-dire qu’en théorie il ne peut être exploité que par l’État.

Pourtant, depuis les années 1990, deux entreprises privées s’imposent dans l’exploitation du lithium. Le développement de ces projets dans le désert d’Atacama, au nord du pays, résulte d’un processus de privatisation des projets étatiques, rendu possible par une série de subtilités juridiques et un contexte libéral prégnant.

Des territoires contrôlés par l’industrie minière

Malgré la permanence de l’entreprise nationale Codelco dans le secteur du cuivre et une volonté de reprise de contrôle étatique sur le lithium, l’accaparement des ressources minières par le secteur privé creuse les inégalités de revenus entre les régions les mieux dotées en ressources minérales (essentiellement le nord du pays) et les autres.

À l’échelle locale, les stratégies de responsabilité sociale de l’entreprise tendent à se substituer aux prérogatives étatiques en matière d’aménagement des territoires. Un nombre restreint d’entreprises minières, aussi bien chiliennes que multinationales, contrôle ainsi des portions de territoires de plus en plus vastes. Cela se concrétise à la fois au travers des concessions qu’elles acquièrent et de projets d’infrastructures (réseaux énergétiques et de transports, notamment). Les principes de bien commun et le développement territorial sont alors soumis aux intérêts financiers immédiats des entreprises.

Tentative échouée de déconcentration de la propriété foncière

À cette domination territoriale des entreprises minières fait écho la concentration croissante de la propriété foncière et de l’exploitation agricole des terres. La Réforme agraire de 1964 – approfondie par Salvador Allende et stoppée par Augusto Pinochet à son arrivée au pouvoir en 1973 – constitue un jalon historique permettant de revenir sur l’inégalité rémanente dans l’accès des Chiliens aux ressources foncières.

À la réforme agraire chantée par Victor Jara s’ajoute, en 1967, la loi de syndicalisation paysanne, qui permettait aux agriculteurs de s’associer pour avoir accès à du matériel, des semences, des intrants et à une formation.

« Nouvelle Constitution », Calle Padre Luis de Valdivia, Quartier Lastarria, Santiago du Chili 10 novembre 2019. S. Rey-Coquais

C’est la première loi à laquelle touche Pinochet à son arrivée au pouvoir, au travers d’une « contre-réforme agraire privatisante ». Celle-ci consiste en une privatisation par restitution de la propriété foncière au propriétaire d’avant la réforme, le plus souvent urbain et absentéiste, ou en la parcellisation des terrains expropriés en faveur des petits agriculteurs, qui accèdent ainsi à la propriété, mais sans la formation nécessaire pour l’exploiter.

Quarante ans plus tard, il est symptomatique qu’à son entrée dans l’OCDE en janvier 2010, le pays n’ait imposé dans sa charte aucune restriction en termes de quantité d’achat de ses terres, contrairement aux recommandations de l’organisation et aux pratiques de tous les pays membres. Ceci permet à de grands investisseurs souvent étrangers la constitution d’immenses propriétés à l’image de l’américain Douglas Tompkins dans le sud du pays.

Le 9 novembre, en réponse à la crise, le gouvernement de Sebastian Piñera annonce l’ouverture d’un référendum national concernant la mise en place d’une nouvelle Constitution. Il s’agit du premier référendum de ce type depuis celui, historique, de 1988 qui marqua la fin de l’ère Pinochet. Si un changement de Constitution était plébiscité, reste à savoir quelles en seraient les conséquences effectives en termes de gestion des ressources et de redistribution à l’ensemble du territoire.

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