Pembiayaan proyek infrastruktur strategis lagi-lagi membengkak.
Pemerintah mengumumkan bahwa biaya proyek pembangunan mass rapid transit (MRT) Fase 2 yang akan menghubungkan Stasiun Bundaran HI, Kawasan Kota Tua, dan Ancol di Jakarta – naik menjadi Rp 26 triliun dari anggaran awal sebesar Rp 22,5 triliun. Menteri Koordinator Perekonomian Airlangga Hartarto menjelaskan bahwa penyesuaian biaya ini akibat kondisi lahan, terutama di kawasan menuju Kota Tua, tidak stabil dan membuat pembangunan rel dan stasiun membutuhkan proses yang lebih hati-hati.
Ini bukan pertama kalinya hitungan anggaran meleset.
Sebelumya, biaya pembangunan Kereta Cepat Jakarta-Bandung melambung menjadi Rp 114 triliun dari anggaran awal Rp 86,5 triliun. Mau tidak mau, pemerintah harus menambal pembengkakan ini dengan dana dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN).
Rezim Presiden Joko Widodo (Jokowi) memang sudah sejak awal menjadikan pembangunan infrastruktur sebagai program prioritasnya. Namun, pembengkakan biaya ini perlu menjadi pertanyaan: mengapa hal ini berulang dan bagaimana dampaknya pada perekonomian kita?
The Conversation Indonesia berbicara dengan dua pakar mengenai penyebab pembengkakan biaya ini, bagaimana imbasnya ke perekonomian, dan apa yang harus dilakukan pemerintah ke depannya untuk mengatasi dan mengantisipasi miskalkulasi anggaran ini.
Ada apa di balik pembengkakan biaya infrastruktur?
Direktur Center of Economic and Law Studies (CELIOS) Bhima Yudhistira mengungkap terdapat beberapa faktor yang membuat kondisi cost overrun (pembengkakan biaya infrastruktur di luar kalkulasi awal) terjadi.
Pertama, permasalahan pembebasan lahan. Kelalaian dalam uji kelayakan juga jadi biang kerok di balik permasalahan lahan ini.
“Jadi, 40% masalah di dalam infrastruktur di Indonesia itu terkait dengan pembebasan lahan,” ujarnya.
Contohnya dalam proyek kereta cepat Jakarta-Bandung yang proses pembebasan lahannya baru tuntas tahun 2021, dua tahun dari jadwal aslinya.
Menurut Bhima, karena terburu-buru mengejar ambisi, pemerintah lalai memperhitungkan daerah rawan bencana dan keberadaan spekulan tanah - yang berinvestasi pada tanah sasaran proyek infrastruktur untuk dijual lebih mahal dari pasaran.
Hasran dari Center for Indonesian Policy Studies (CIPS) sepakat bahwa masalah pembebasan lahan ini jadi faktor besar di balik pembengkakan biaya infrastruktur.
“Pembangunan MRT Fase 2 ini dari studi kelayakan dan perencanaan dilakukan dengan asumsi yang dipakai pada Fase 1 (menghubungkan Lebak Bulus ke Bundaran HI). Sedangkan pada Fase 2 ini kondisi lahan dan geografisnya jauh lebih menatang dan berbeda,” ujar Hasran.
“Jalurnya melewati wilayah Kota Tua yang merupakan situs budaya. Pembangunannya harus dilakukan secara hati-hati agar tidak merusak situs yang ada sehingga memerlukan waktu yang sedikit lebih lama.”
Permasalahan kedua adalah soal selisih kurs akibat pelemahan nilai tukar.
“Ketergantungan pada impor mesin, besi, dan baja dalam proyek infrastruktur itu cukup tinggi. Pelemahan nilai tukar rupiah ini membuat cost overrun meningkat,” ujar Bhima.
Karena alasan ekonomi dan geopolitik, dolar kini tengah menguat terhadap mata uang global dan mengancam ongkos impor negara-negara lain.
Sementara, sepanjang 2015-2019, sebelum pandemi berlangsung dan saat pemerintah getol-getolnya menjalankan pembangunan infrastruktur, impor besi dan baja naik 68% menjadi US$16,15 miliar (Rp 244,36 triliun).
Persoalan ketiga adalah tenaga kerja. Namun, menurut Bhima, pembengkakan biaya tenaga kerja umumnya tidak signifikan karena potensi kenaikan upah lebih bisa diukur.
Keempat, waktu pengerjaan yang molor yang tentunya akan memakan biaya lagi.
Terakhir, kenaikan biaya pinjaman.
Proyek kereta cepat yang dibiayai oleh China Development Bank, misalnya, menggunakan bunga mengambang. Artinya, dengan tingkat suku bunga yang naik dimana-mana, ongkos bunga yang harus dibayarkan pun ikut membengkak.
“Jadi, faktornya memang cukup banyak. Tapi, faktor-faktor ini harusnya bisa dimitigasi pada waktu pembuatan uji kelayakan. Makanya, feasibility study (studi kelayakan) sebuah proyek itu tidak bisa terburu-buru. Ini kan problemnya pemerintah sepertinya nafsu ya, mengejar. Nah, itu menjadi cost overrun,” tandasnya.
Ancaman terhadap perekonomian: APBN terseok hingga jebakan utang
Menurut Bhima, pembengkakan biaya infrastruktur yang terjadi berulang ini membawa ancaman besar bagi perekonomian. Apalagi, Indonesia kini tengah menghadapi inflasi yang cukup tinggi akibat kenaikan harga pangan dan tengah dibayangi oleh meroketnya harga minyak – yang mau tak mau membuat pemerintah memikirkan untuk menaikkan harga bahan bakar minyak (BBM) bersubsidi.
Bhima berpendapat bahwa pembengkakan biaya infrastruktur ini akan membebani APBN dan membuat ruang fiskal – atau kemampuan pemerintah untuk menyediakan dana untuk kebutuhan negara – semakin sempit. Pasalnya, pemerintah harus menutup tambahan ongkos pembangunan infrastruktur dari APBN.
Padahal, APBN sudah terbagi untuk subsidi energi demi menghadang terpaan inflasi.
“Ini ada pertaruhan, mana yang harus didahulukan. Apakah subsidi BBM sehingga inflasinya bisa terjaga, atau cost overrun. Konsekuensinya, inflasi akan makin liar kalau cost overrun yang didahulukan, karena artinya subsidi BBM harus dicabut,” jelasnya.
Jika ini berlanjut, bisa jadi target Indonesia untuk menjaga defisit APBN di bawah 3% pada 2023 tidak tercapai dan membuat pemerintah mengoper pemenuhan kebutuhan pendanaan lewat pajak yang membebani masyarakat.
Bukan hanya beban APBN, Bhima menambahkan bahwa beban impor pun kemungkinan akan melonjak akibat pembengkakan biaya konstruksi ini. Mengingat, pembangunan infrastruktur bergantung pada impor bahan baku.
Naiknya impor akan berpotensi menimbulkan kembali defisit neraca berjalan – yaitu ketika nilai impor barang dan jasa lebih besar dari nilai ekspornya. Indonesia sendiri baru berhasil mencatatkan surplus dalam neraca berjalannya sejak 2020.
Terakhir, Bhima mengkhawatirkan adanya kemungkinan Indonesia masuk dalam debt trap atau jebakan utang.
Saat ini, menurut Bhima, hal yang bisa dilakukan oleh pemerintah adalah melakukan renegosiasi dengan kreditur untuk berbagi beban atau menangguhkan cicilan bunga untuk beberapa tahun ke depan. Pasalnya, jika proyek yang tengah dikerjakan berhenti di tengah jalan, biayanya bisa menjadi lebih besar lagi.
“Ketika kreditur tidak mau melakukan renegosiasi dan menganggap bahwa cost overrun ini adalah beban pemerintah dan konsorsium (gabungan perusahaan yang menjalankan proyek infrastruktur), ini lah yang disebut sebagai debt trap. Akhirnya pemerintah kesulitan membayar utang atau pinjaman,” jelas Bhima.
Sayangnya, masalahnya bukan sekadar kesediaan kreditur untuk memberikan keringanan, namun juga tingginya harga diri pemerintah untuk mau menjajal renegosiasi utang.
Baru-baru ini, Menteri Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi, Luhut Binsar Pandjaitan, mengklaim bahwa utang Indonesia yang berada di kisaran Rp 7.000 triliun sebagai “terkecil di dunia”.
Memang, proporsi utang Indonesia terhadap pendapatan domestik bruto (PDB) yang berada di level 38,5% bisa dibilang relatif kecil. Ini jika dibandingkan kebanyakan negara maju (seperti Jepang 266%, Amerika Serikat 137%, Inggris 96%) maupun negara berkembang lainnya (seperti Brazil 89%, India 74%, dan Thailand 50%). Selain itu, rasio ini jauh di bawah ambang batas yang diatur dalam Undang-Undang Keuangan Negara yakni 60% dari PDB.
Namun, bukan berarti Indonesia aman dari jebakan utang – apalagi di tengah kondisi inflasi dan beban APBN – hingga tidak perlu membuka renegosiasi. Menurut Bhima, harusnya kasus Sri Lanka yang juga bermula dari utang infrastruktur bisa jadi contoh.
Reorientasi prioritas pembangunan
Menurut Hasran, dengan kondisi inflasi dan kenaikan harga minyak dunia seperti saat ini, sudah semestinya pemerintah memilah-milah infrastruktur yang akan menjadi prioritas.
Jika tidak, maka pembengkakan APBN akan terus terjadi.
“Di sisi lain infrastruktur ini juga penting. Pemerintah perlu memprioritaskan infrastruktur konektivitas antar pulau dan provinsi bukan infrastruktur dalam kota. Infrastruktur antar pulau atau provinsi ini akan mendukung pemerataan ekonomi serta mengurangi disparitas harga-harga komoditas terutama Kawasan Timur dan Barat Indonesia,” terang Hasran.
Bhima pun sepakat bahwa pemerintah harus berpikir ulang program infrastruktur apa yang harus didahulukan. Ia berpendapat proyek infrastruktur yang berkaitan dengan pangan adalah proyek yang harus didorong.
Sementara, proyek ambisius seperti pembangunan Ibu Kota Negara (IKN) di Kalimantan Timur yang diperkirakan menelan biaya hingga Rp 466 triliun, sudah seharusnya direm.
Proyek IKN, menurutnya, datang di waktu yang tak tepat di tengah carut marut perekonomian global, yang membuat investor asing cenderung berhati-hati dalam berinvestasi.
“Infrastruktur yang kena langsung kepada pangan – irigasi, jalan desa – itu yang harusnya didorong tuh. Daripada gede-gede tapi ga ada manfaatnya,” tegas Bhima.