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Comment une crise parlementaire inédite est née avec la réforme des retraites

Le ministre du Travail Olivier Dussopt en séance avec la première Ministre Elisabeth Borne le 2 mai 2023, à la reprise des sessions de l'Assemblée nationale.
Le ministre du Travail Olivier Dussopt en séance avec la première Ministre Elisabeth Borne le 2 mai 2023, à la reprise des sessions de l'Assemblée nationale. Bertrand Guay/AFP

Au terme d’une séquence très animée dans les hémicycles parlementaires, il est permis de tirer quelques leçons de la réforme des retraites, aujourd’hui promulguée. La crise qui est née de la mise à l’ordre du jour du texte, et qui s’est renforcée par le recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, n’est pas une crise de régime mais plutôt une crise de la culture parlementaire.

En effet, le gouvernement et le Parlement ont eu recours, parfois avec insistance, aux seuls outils de l’arsenal constitutionnel et réglementaire : outre l’article 49.3, on peut citer l’article 47.1 de la loi fondamentale, par exemple, ou le désormais célèbre article 38 du Règlement du Sénat. C’est bien la preuve, chemin faisant, que ces armes ont été créées pour aider à surmonter une crise, certainement pas pour en créer une nouvelle.

Du reste, même si le gouvernement est aujourd’hui isolé et doit sortir de cette ornière rapidement, le président de la République n’est pas empêché. Depuis 1958, plusieurs présidents ont connu des situations particulièrement difficiles, accompagnées d’une forte dégradation de leur image, avant une amélioration, plus ou moins lente, de la situation politique : Charles de Gaulle face à la grève des mineurs de 1963 ; Jacques Chirac face aux grandes grèves de 1995 ; Nicolas Sarkozy et les mouvements sociaux de 2010 ; Emmanuel Macron, déjà, face aux « gilets jaunes » en 2018. Le chef de l’État avoisine aujourd’hui avec les plus bas niveaux de son premier mandat, sans atteindre les étiages de ses prédécesseurs Hollande et Sarkozy.

Il lui reste à trouver les moyens de sortir de cette difficulté, sans toutefois pouvoir espérer en revenir à la situation antérieure au mois de janvier dernier. Les conséquences du vote de la réforme des retraites ont, en effet, cristallisé durablement les positionnements des uns et des autres.

Un mécontentement appuyé, des protestations vigoureuses

Le printemps 2023 ne connaît pas pour autant une crise politique anodine ; l’ampleur des mécontentements ne se tarit pas vraiment. Les concerts de casseroles, par exemple, en direction des élus et des représentants des institutions se multiplient, comme autant de protestations populaires, humoristiques, folkloriques et symboliques, mais appuyées et vigoureuses.

Les prédécesseurs d’Emmanuel Macron, même confrontés à la difficulté de gouverner face aux crises précitées, n’ont pas dû faire face à un mouvement de politique intérieure de cette ampleur et si singulier, relayé désormais dans le monde.

Certes, d’autres chefs de gouvernement ont utilisé l’article 49.3, certains précocement (Michel Debré dès 1959), d’autres abondamment (Michel Rocard, 28 fois, entre 1988 et 1991). Et il est vrai que le gouvernement de Pierre Bérégovoy manqua de tomber, non pas à neuf voix comme l’actuelle Première ministre, mais à trois voix, le 1er juin 1992. Mais masquer la crise par la compétition des chiffres est inutile.

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Car la crise est là, de nature plus préoccupante, car sans véritable précédent sous la Ve République : c’est une crise de la culture parlementaire. Loin d’une crise institutionnelle qui serait visible, il s’agit d’une crise organique, visant le fonctionnement même de la vie publique, et donc plus cachée.

Un effet boomerang qui touche l’exécutif

Le Parlement dont les prérogatives principales se fixent sur le vote annuel des budgets de l’État et de la Sécurité sociale, sur le vote des lois et le contrôle du gouvernement, se trouve considérablement freiné dans son activité, ce qui, avec un effet boomerang, touche vigoureusement le pouvoir exécutif et, de fil en aiguille, l’édifice de l’État tout entier.

Depuis 1962 et l’adoption de la seule motion de censure du régime, le gouvernement était habitué aux majorités absolues des lendemains d’élections législatives, laissant peu de place à l’imprévu d’éventuelles mises en minorité. Soixante ans plus tard, la majorité relative sortie des urnes en 2022 donne une belle leçon à tous les protagonistes de la vie publique. A commencer par la capacité, très atteinte, à fabriquer des majorités. Non pas que cela fût impossible de vivre avec une seule majorité relative.

Rappelons ici que les Troisième et IVe Républiques avaient fonctionné de la sorte quotidiennement, vivant avec la nécessité constante de bâtir, sur chaque texte, des majorités nouvelles, par la délibération sans concessions des parlementaires et par l’échange d’arguments contradictoires.

Le Gouvernement, en bientôt une année, est parvenu à faire adopter par le Parlement des projets de loi, la plupart du temps en élargissant sur sa droite sa petite majorité à quelques élus « LR ». Mais sur les textes d’envergure qui, les uns après les autres, ont vocation à être inscrits à l’ordre du jour des Chambres, le processus majoritaire s’est aujourd’hui grippé.

Déphasage entre groupes parlementaires et partis

L’essor du nombre des groupes parlementaires, et plus sournoisement, le déphasage de ces groupes avec des partis politiques désormais faibles, ont produit un phénomène d’individualisation ou d’autogestion de ces structures internes au Parlement.

Cette tendance ignore ainsi la culture parlementaire de la coalition, de la « concentration » ou de la « conjonction » républicaine, fondée sur un axiome pourtant assez simple : l’union fait la force.

Les gouvernements de coalition semblent être la norme en Europe, Euronews, 23 juin 2022.

Contrairement à l’exceptionnelle unité du front intersyndical mené par Laurent Berger, la Nupes, derrière une façade unie, est restée un regroupement de forces sans véritable lien, imperméable à l’idée d’une fusion, sous la férule de la France insoumise.

Le groupe LR a vécu, entre gêne et atermoiements, la dissidence de 19 de ses élus lors du scrutin sur la motion de censure, une dissidence qui pourrait se terminer en scission.

Crise de la sociabilité parlementaire

Cette autre leçon de la réforme des retraites est ici : l’article 49.3 a été utilisé, non comme un outil de « régulation majoritaire », visant à conforter la fragilité momentanée d’une majorité, mais comme un moyen de gouvernement, se substituant au phénomène majoritaire traditionnel, au « fait majoritaire » dont on connaissait jusqu’alors l’automaticité.

On comprend pourquoi le gouvernement ne sait plus à quel saint se vouer, quand les oppositions, de surcroît, n’offrent point de majorité de rechange, sinon dans une improbable conjonction des extrêmes. Privé de la ressource énergétique que constitue habituellement une majorité, le gouvernement est voué à la panne sèche, face à une crispation du Parlement et à la crise de sa sociabilité, au nom de laquelle, jadis, on assurait le service minimum de la fabrique et du vote de la loi.

Il en va jusqu’à l’atmosphère de la buvette de l’Assemblée où, en chiens de faïence, on se toise, quand on ne s’invective pas. Hier encore, il arrivait qu’on y recherche, aux suspensions de séance, la solution collective à un blocage. L’obstruction enfin, qui n’est pas un phénomène récent, a pris des proportions telles qu’aujourd’hui, l’étude complète d’un texte peut ne pas aboutir avant son vote solennel, ni en commission, ni en séance.

Cette crise de la sociabilité parlementaire, qui paralyse l’action du gouvernement, a atteint des sommets avec l’encombrement inégalé du processus réglementaire des sanctions prises contre les députés, et pas seulement en réponse à l’obstruction. L’Assemblée nationale en a prononcé le même nombre entre 1958 et 2017, entre 2017 et 2022 et entre 2022 et le printemps 2023.

Par ailleurs, cette séquence parlementaire consacrée à la réforme des retraites n’aura pas contribué à réduire la violence dont les parlementaires sont régulièrement les victimes depuis quelques années et qui ne s’apparente plus aux seuls relents d’antiparlementarisme que la France connaît régulièrement depuis 1815.

Cette violence à rebours, s’en prenant aux permanences des élus quand ce n’est pas aux élus eux-mêmes de retour dans leurs circonscriptions, prouve que la crise que traverse notre vie publique et parlementaire est d’un nouvel ordre.

Les députés, élus de la Nation, sont désormais perçus comme les représentants du pouvoir central – quel paradoxe ! – et donc comme les agents du pouvoir exécutif lui-même. Avec le rappel, éclatant et indiscutable, que le Parlement est toujours au centre de la vie politique, voici probablement une autre révélation de la réforme des retraites, dans la France de 2023.

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