Les élections au Parlement européen se tiendront du 6 au 9 juin prochain. Vingt-sept pays sont concernés. Si l’on s’est habitué, ces dernières années, à la formule « les Vingt-Sept » pour désigner les membres de l’Union, ce nombre n’a en réalité cessé de varier : de six en 1957, il est passé à neuf en 1973, dix en 1981, douze en 1986, quinze en 1995, vingt-cinq en 2004, vingt-sept en 2007, vingt-huit en 2013… et à nouveau vingt-sept en 2016 avec la sortie du Royaume-Uni. Dans la perspective du scrutin de juin prochain, nous avons demandé à l’historien Sylvain Kahn, chercheur au Centre d’histoire de l’Europe de Sciences Po et auteur, entre autres nombreuses publications, d’une Histoire de la construction de l’Europe depuis 1945 (PUF, 2021), de revenir sur ces différents élargissements, dans une série d’articles dont nous vous proposons ici le premier épisode.
L’élargissement est constitutif de l’histoire de l’intégration européenne. La Communauté économique européenne comptait six membres lors de sa création en 1957. Entre 1973, année de l’adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark, et 2013, année de l’adhésion de la Croatie, vingt-deux pays supplémentaires ont rejoint la CEE puis l’Union européenne.
L’histoire des élargissements commence à la fin des années 1960 : De Gaulle parti, l’histoire de l’intégration européenne se poursuit sans dirigeant souverainiste. Son successeur élu le 15 juin 1969, Georges Pompidou, avait été l’un de ses plus proches collaborateurs puis son premier ministre. Dès son arrivée à l’Élysée, il prit son monde par surprise en proposant une relance de la construction européenne.
Le sommet de La Haye, première étape d’un processus long de plusieurs décennies
À l’initiative de Pompidou, les 1er et 2 décembre 1969, La Haye accueillit un sommet européen des six chefs d’État et de gouvernement. Le président français y annonça son fameux triptyque : « achèvement » (de la PAC), « élargissement » (au Royaume-Uni), « approfondissement » (par l’Union économique et monétaire d’une part et la coopération en politique étrangère d’autre part).
Avec le recul, ce sommet de La Haye donna le « la » d’un mouvement qui allait se déployer sur la durée. Entre 1973 et 2013, il y eut quatre vagues d’élargissement : aux pays industrialisés du nord-ouest dans les années 1970 ; aux pays méditerranéens, plus agricoles, en sortie de dictature, dans les années 1980 ; aux pays plus périphériques, très prospères, neutres et sociaux-démocrates du nord-est dans les années 1990 ; et aux pays d’Europe centrale et orientale ex-communistes, devenus démocratiques et capitalistes, dans les années 2000.
Chacune de ces vagues s’est déroulée de façon intriquée à des réformes institutionnelles allant dans le sens d’un approfondissement du système politique européen, selon quatre tendances fortes : des augmentations (relatives) du budget communautaire ; un accroissement des prérogatives tant du Parlement que du Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement ; une extension et une simplification de la prise de décision à la majorité qualifiée ; et un achèvement toujours plus affiné des politiques communautaires.
Sanctuariser la politique agricole et intégrer le Royaume-Uni (sommet de La Haye) vont de pair dans les années 1970 ; démultiplier la politique régionale et intégrer les pays ibériques se font ensemble par la Commission Delors dans la décennie suivante ; pour le tandem Kohl-Mitterrand, rendre l’euro irréversible avec l’Union économique et monétaire et lancer l’intégration des pays d’Europe centrale et orientale sont les deux faces d’une même politique ; aujourd’hui, c’est le couplage entre, d’une part, le développement d’une défense et d’une diplomatie européennes et, d’autre part, l’élargissement à l’Ukraine et à la Moldavie qui est en cours avec la Commission Von der Leyen.
Les calculs de Georges Pompidou
Revenons au sommet de La Haye de décembre 1969. Derrière le slogan du « triptyque » le changement proposé par Pompidou est un approfondissement dans la continuité.
Achever la PAC était dans la logique du traité de Rome et de la politique qu’il mena comme premier ministre de De Gaulle.
La coopération en politique étrangère proposait une démarche analogue à celle du plan Fouchet de 1961 : des consultations formalisées entre ministres des Affaires étrangères. Le plan est cette fois un rapport, rendu en 1970 et le diplomate qui lui donne son nom est cette fois belge : Étienne Davignon.
Le projet d’Union économique et monétaire est, lui, une vraie nouveauté. Le premier ministre luxembourgeois Pierre Werner et le vice-président de la Commission Raymond Barre sont chargés de concevoir sa mise en œuvre concrète, dans le respect des lignes rouges de la France pompidolienne : ne pas donner à l’institution supranationale qu’est la Commission un rôle plus important que celui des gouvernements des États membres.
Dans cette opération politique par laquelle Pompidou se démarque, le nouveau président français misait surtout sur l’élargissement au Royaume-Uni ; c’est ce qui l’intéressait le plus. Sur la scène politique communautaire, en ouvrant la CEE au Royaume-Uni, Pompidou escomptait compliquer toute évolution de la construction européenne vers davantage de supranationalité, sans que la France n’en soit rendue responsable. Il pensait aussi apporter un contrepoids à la RFA, dont il observe avec une pointe d’inquiétude le rôle renouvelé – même si lors des célébrations du dixième anniversaire du traité de l’Élysée en janvier 1973, il assure Willy Brandt du soutien plein et entier de la France à l’Ostpolitik, ce nouveau cours de la politique étrangère ouest-allemande.
Accessoirement, sur la scène politique hexagonale, le président Pompidou a donné des gages aux centristes favorables à la construction européenne qu’il a jugé bon de faire revenir au gouvernement (Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Duhamel et René Pleven, le chef du gouvernement de la déclaration Schuman et du plan pour une Communauté européenne de défense en 1950 !). La nomination de Maurice Schumann au poste de ministre des Affaires étrangères est un choix très habile : ce dernier est à la fois un gaulliste historique, un européiste exempt de tout reproche et un anglophile.
Florentin, Pompidou met en porte-à-faux le tout nouveau Parti socialiste qui se veut plus européen que la majorité gaulliste. Le PS appelle à voter blanc ou à s’abstenir lors de la ratification de ce premier élargissement par référendum. Tenu en 1972, il se soldera par une victoire du oui à 68 % (la question posée était : « Approuvez-vous, dans les perspectives nouvelles qui s’ouvrent à l’Europe, le projet de loi soumis au peuple français par le président de la République, et autorisant la ratification du traité relatif à l’adhésion de la Grande-Bretagne, du Danemark, de l’Irlande et de la Norvège aux Communautés européennes ? »
À un autre niveau d’analyse, plus structurel, l’entrée du Danemark, du Royaume-Uni et de la République d’Irlande (les Norvégiens, pour leur part, rejettent par référendum l’adhésion proposée par leur gouvernement) parachève cette association politico-économique qu’est la CEE du traité de Rome de 1957. Ces pays furent historiquement les berceaux de trois mouvements majeurs : le décollage économique de l’Europe d’une part ; l’émancipation du politique et de l’individu d’autre part, notamment par rapport à la sphère religieuse et à l’Église ; et la démocratie moderne.
Ce premier ensemble élargi est celui de l’Europe des plus fortes densités, de la diversité sociale, économique et culturelle, des centres de décision où s’invente et se développe le capitalisme. Roger Brunet, dans un article devenu célèbre, a expliqué ce phénomène de la dorsale européenne, baptisée « banane bleue » par les médias. En schématisant, l’Europe des Six (1957) puis des Neuf (1973) est l’Europe la plus urbaine, auréolée de ses périphéries plus rurales, arrière-pays moins urbanisés, moins métropolitains, moins industrialisés et agricoles. Dans l’histoire pluriséculaire des Européens, ces périphéries ont été agrégées à ces centres par des États déterminés et coercitifs, d’abord princiers ou royaux, puis s’étant parés du drapeau de la nation au cours de leur processus historique de consolidation et d’extension.
Le Royaume-Uni, un État membre peu commode
À un troisième niveau d’analyse, l’adhésion du Royaume-Uni réparait un accroc à l’histoire récente de ces Européens. Les Six fondateurs avaient bien cherché à être sept, tant dans la Communauté européenne du charbon et de l’acier (Ceca, 1951) que dans la CEE (traité de Rome 1957). Les Britanniques avaient snobé cette Europe communautaire, lui préférant le Commonwealth et pensant la mettre en difficulté en créant en 1960, l’AELE, une zone de libre-échange comprenant l’Autriche, le Danemark, la Norvège, le Portugal, la Suède et la Suisse.
Finalement, leurs dirigeants s’étaient convaincus que leur pays, alors à la peine économiquement (« l’homme malade de l’Europe » disait-on du Royaume-Uni), avait plus à gagner ou moins à perdre en se trouvant dans le Marché commun plutôt qu’en dehors. Pour autant, les spécificités britanniques n’avaient pas disparu comme par enchantement avec ce revirement de Londres.
La première de celles-ci était que l’agriculture avait au Royaume-Uni une place bien moindre que dans les autres pays membres. Une autre était que la souveraineté du Parlement avait dans la culture politique britannique une place particulièrement prégnante qui s’accommodait mal avec la supranationalité. À la fin des années 1970, le Royaume-Uni finançait 20 % des ressources communautaires et était destinataire de moins de 10 % de ses dépenses. Dans la mesure où son PNB représentait 16,5 % de celui de la CEE, et où la politique agricole commune était le principal poste du budget européen, cette répartition lui paraissait injustifiée.
Le problème était délicat. Du point de vue de la spécificité de l’économie britannique, il y avait clairement une anomalie. Mais du point de vue de l’esprit et du fonctionnement d’ensemble, la démarche communautaire excluait les comptes d’épicier ou d’apothicaire ; elle reposait sur une solidarité d’ensemble dont chacun, au final, tirait un grand bénéfice. D’autant plus que les Britanniques savaient tout cela en candidatant, et que les montants en jeu étaient modestes. Les dépenses de la CEE étaient de l’ordre de 1 % du PNB de la zone CEE.
En votant à une large majorité pour le parti conservateur de Margaret Thatcher le 3 mai 1979, les Britanniques font de ces deux éléments un conflit politique au sein de la CEE. Thatcher souhaitait une rupture radicale avec trente-cinq années d’État-providence, voulait en finir avec le secteur public, le pouvoir syndical et la récurrence des grèves ; elle disait vouloir déréguler le marché du travail pour lutter contre le chômage. Elle promettait de casser l’inflation pour redonner à l’épargne sa valeur et prônait la fierté patriotique et les valeurs victoriennes. En cohérence avec sa doctrine, elle voyait dans les décisions supranationales de la CEE résultant des négociations entre États et des compétences qu’ils avaient dévolues à la Commission à la fois une extension contre-productive de la bureaucratie et une limitation illégitime de la souveraineté parlementaire britannique. Intransigeante, indifférente aux sondages et aux pressions, on la surnommait la « Dame de fer ».
À son premier conseil européen, celui de Dublin des 29 et 30 novembre 1979, Margaret Thatcher demande comme ses prédécesseurs une réduction de la contribution britannique au budget communautaire, dont les trois quarts sont alors alloués à la politique agricole commune. Mais, à la différence de ceux-ci, elle refuse tout compromis. Dans une conférence de presse célèbre, en marge dudit conseil, expliquant longuement et patiemment la position du gouvernement britannique, elle eut cette formule restée fameuse : « We are asking for a very large amount of our own money back ». En France, cette formule est passée à la postérité sous une forme remaniée : « I want my money back. »
Commence alors un autre chapitre de l’histoire de la construction européenne…