La Conférence des Nations unies de Rio de Janeiro de juin 1992, premier grand « sommet de la Terre », a été le point de départ de la globalisation de la protection de l’environnement. Elle a notamment permis l’adoption d’une désormais célèbre Déclaration de principes, mais également de deux conventions-cadres fondamentales : la Convention sur la diversité biologique et la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC).
Alors que la première Convention doit permettre de lutter contre l’érosion de la biodiversité, la CCNUCC reconnaît les effets néfastes des changements climatiques et a pour objectif de stabiliser les émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Son organe suprême, la Conférence des parties (COP), composée de la totalité des parties (195 États plus l’Union européenne) se réunit annuellement. Certaines COP sont restées célèbres, comme celle de Copenhague en 2009, marquée par un échec retentissant.
La COP 21 (décembre 2015) de Paris, fut ainsi la 21ᵉ COP de la CCNUCC et en même temps la 11ᵉ réunion des parties au protocole de Kyoto sur les changements climatiques de 1997, dont le but est de renforcer l’assise de la CCNUCC en instaurant des objectifs chiffrés légalement contraignants de réduction des émissions.
Une « organisation internationale » du climat ?
Chaque COP s’apparente à une grande conférence mondiale multilatérale. Les COP sont caractéristiques des grands accords environnementaux multilatéraux (AEM). On en dénombre une douzaine au niveau mondial.
En ce qui concerne la CCNUCC, cet organe suprême est chargé de développer dans le temps un régime juridique international du climat. Il est l’organe décisionnel de la CCNUCC et assure une fonction « quasi-parlementaire », essentielle pour les conventions environnementales. Une COP est durable, voire même éternelle, ce qui en fait une « quasi-organisation internationale ». Chaque COP annuelle adopte un ensemble de décisions importantes. La décision 1/CP.20 de la Conférence de Lima (décembre 2014) contient, par exemple, l’appel de Lima en faveur de l’action climatique.
Les COP se différencient du modèle traditionnel de la conférence diplomatique normative, qui élabore et adopte de manière classique un traité international. Elles prennent en effet des actes juridiques collectifs qui établissent des droits et obligations entre les parties, ainsi qu’un système organisé et durable de coopération entre ces mêmes parties.
Ce « droit dérivé », pris en application de la convention climat, n’est pas soumis à la ratification de chacune des parties et son application dépend de leur bonne volonté. L’effectivité d’AEM comme la CCNUCC est par conséquent tributaire de l’engagement volontaire des États. C’est la raison pour laquelle le corpus juridique global en matière de climat peut se heurter à des États souverainistes. Afin de préserver la compétitivité de leur économie, les États-Unis ont ainsi toujours refusé de ratifier le protocole de Kyoto.
La COP21, symbole du multilatéralisme onusien
Depuis l’adoption de la CCNUCC, la communauté internationale a opté pour le multilatéralisme comme socle des négociations climatiques internationales, ce qui permet qu’elles puissent s’appuyer sur les valeurs universelles de la Charte des Nations unies.
La CCNUCC reprend ainsi le principe de la démocratie onusienne « un pays, une voix ». Faute d’un accord sur des modalités de vote précises, le principe du consensus s’applique pour l’ensemble des décisions adoptées par les COP, ce qui réintroduit unanimité et droit de veto, un seul pays – petit ou grand – étant alors en mesure de bloquer l’initiative de la communauté internationale toute entière.
Un inconvénient majeur apparaît alors au grand jour : le Centre Alexandre Koyré l’a baptisé « fabrique de la lenteur ». Ban Ki-Moon, le Secrétaire général de l’ONU, l’a lui-même reconnu en déclarant que « les négociations climatiques avancent à une vitesse d’escargot ». De plus, les discussions ont tendance à porter avant tout sur les questions procédurales au détriment des sujets de fond, bien plus fondamentaux.
Malgré tout, la négociation climatique assure non seulement la participation des États les plus puissants, mais également des pays les plus pauvres et les plus vulnérables aux répercussions des changements climatiques. Le multilatéralisme et la participation de la totalité des États de la planète introduisent sans doute nombre de contraintes, mais la légitimité des décisions et accords adoptés par les COP n’en est que plus grande.
Entre gouvernance et géopolitique
L’adoption des décisions de la COP par consensus explique grandement la faiblesse de la gouvernance du climat, qui doit faire face à une géopolitique dure, matérialisée par des intérêts nationaux fortement divergents. Ce caractère très « stato-centré » de la gouvernance n’est pas le seul : la gouvernance est également multi-niveaux et multi-acteurs : les États doivent composer avec les acteurs non-étatiques (villes et gouvernements infranationaux), les ONG et, de manière plus générale, les parties prenantes (stakeholders). Le off des COP, de même que ses side events, qui constituent autant de forums d’expertise et parallèles, permettent au consensus de se cristalliser.
La diplomatie climatique est encore marquée par l’activisme de certaines parties, comme l’Union européenne, les États-Unis et la Chine ou les pays en développement. Sur fond d’opposition Nord/Sud, le G77 plus la Chine, qui regroupe 134 pays, est un acteur majeur de la négociation. De nombreux sous-groupes s’y affirment : les pays pétroliers, les États-îles, le groupe Afrique, les pays les moins avancés ou encore les grands émergents dans le cadre du BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine).
Cette logique de clubs favorise les dynamiques de négociation, mais impose la recherche de compromis donnant satisfaction à l’ensemble des parties.