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Crise agricole : une réponse politique mal ciblée ?

Incidents au salon de l'agriculture. Kiran Ridley / AFP

En ce début d’année 2024, les agriculteurs français ont largement manifesté leur mécontentent à l’égard de la Politique agricole commune (PAC) et du Pacte vert européen, perçus comme des politiques de contraintes et de décroissance pesant négativement sur leurs revenus. Leurs griefs ciblaient aussi le gouvernement au double titre de la surtransposition des injections bruxelloises et de l’inefficacité des lois EGalim d’équilibre des relations commerciales agro-alimentaires.

À situation de crise, mesures de crise annoncées par le premier ministre en trois salves les 26, 28 et 30 janvier. Ces annonces comprennent des mesures de simplification et d’affaiblissement des contraintes, notamment environnementales dont la « mise sur arrêt » du Plan EcoPhyto de baisse des utilisations de pesticides. Elles sont associées à des décisions fiscales, dont le maintien de la niche sur le gazole non routier et des aides d’urgence à plusieurs secteurs pour un coût budgétaire de 400 millions d’euros.

Passées les annonces de Gabriel Attal, les principaux syndicats agricoles ont annoncé mettre le mouvement sur pause, conditionnant sa reprise à une concrétisation rapide ou non des dispositifs promis. Échéance fixée ? Le salon de l’agriculture qui se tient du 24 février au 3 mars, et qui s'est ouvert avec des affrontements entre agriculteurs et forces de l'ordre.

À quelques jours du salon, le premier ministre avait fait le point sur différents avancements au cours d’une conférence de presse le 21 février.

Parallèlement, le président de la République obtenait de ses homologues européens des concessions sur trois dossiers communautaires : la suspension temporaire du retrait de la production de 4 % des terres arables, le meilleur contrôle des exportations agro-alimentaires ukrainiennes, et la reconnaissance de l’intérêt d’une loi « EGalim like » à l’échelle européenne. Il réaffirmait son opposition à la ratification par la France de l’accord commercial avec le Mercosur en l’état, en désaccord avec plusieurs autres chefs d’état et de gouvernement.

Mais ce n'est clairement pas la fin de l’histoire.

Une inégale répartition des soutiens

Commençons par un petit retour en arrière. Sous la pression internationale exercée au sein de l’Organisation mondiale du commerce, l’Union européenne a remplacé, à compter du début des années 1990, sa politique de garantie des prix intérieurs à des niveaux supérieurs aux cours mondiaux par une politique de soutien des revenus agricoles via des aides directes progressivement déconnectées des choix et niveaux des productions. Ce processus dit de découplage est quasiment achevé.

Les aides étant versées à l’hectare, un lien étroit est maintenu entre la taille de l’exploitation, mesurée par sa surface, et le montant d’aides qu’elle perçoit. En moyenne sur les 3 années 2020, 2021 et 2022, une exploitation française du Réseau d’information comptable agricole (échantillon qui exclut les 30 % de micro-exploitations) a reçu 13 200 euros d’aides directes si elle comptait moins de 50 hectares contre 82 400 euros pour sa consœur de plus de 200 hectares. Sur les mêmes années, il existait un écart de 1 à 2, de 35 700 à 64 300 euros, entre le revenu courant avant impôt par unité de travail non salariée des petites exploitations par rapport aux grandes (indicateur qui inclut les aides et subventions). L’écart est variable toutefois, plus grand pour certaines productions (de 20 000 à 84 700 euros pour les exploitations spécialisées de grandes cultures céréales et oléo-protéagineux) et moindre pour d’autres en outre autour d’une moyenne bien plus faible (bovins, ovins et caprins).

La nouvelle PAC en vigueur depuis le 1er janvier 2023 pour cinq ans ne devrait pas modifier la donne. Les mesures annoncées par le premier ministre ne sont donc pas une réponse à la double question des bas revenus de nombreuses petites exploitations et de l’inégale répartition des soutiens publics entre exploitations.

Entre producteurs, industriels et distributeurs

En France, la première loi EGalim a été adoptée en 2018. Une seconde a suivi en 2021 et une troisième en 2023. Ces lois ont rendu non négociable entre industriels et distributeurs la part du prix du produit final correspondant au coût de la matière première agricole, y compris aujourd’hui pour les produits sous marques de distributeurs. Les exportations et les débouchés de l’alimentation du bétail ne sont toutefois pas concernés.

L’application de ces lois est défaillante. Industriels et distributeurs se renvoient la balle, les premiers reprochant aux seconds de délocaliser hors de nos frontières une partie des négociations via des centrales d’achat basées à l’étranger, les seconds accusant les premiers d’une forte opacité sur les coûts de la matière première agricole et leurs coûts de production de façon plus générale.

Le gouvernement a promis de renforcer les contrôles chez les deux acteurs et d’augmenter les amendes en cas de non-respect. Gabriel Attal l’a réaffirmé en conférence de presse le 21 février :

« Les fraudeurs doivent être sanctionnés, les contrôles se multiplient et les sanctions seront au rendez-vous. »

Une mission parlementaire a été lancée et un projet de loi pour renforcer le dispositif est attendu « d’ici l’été ».

« La construction du prix, ça doit partir d’abord du producteur avec l’industriel, puis ensuite la grande distribution »

Ceci sera-t-il suffisant ? Outre la question de la traduction pérenne de la promesse en actes, ces annonces ne répondent pas totalement aux griefs dont les deux acteurs s’accusent. Les négociations doivent par ailleurs être totalement transparentes pour qu’il soit possible de développer des analyses indépendantes et fiables de leurs effets.

Des cercles vertueux qui ne seront pas appliqués

Il en va de même de la (re)mise à l’agenda de la question de la supposée surtransposition des textes européens sur la base de cas certes avérés mais qui ne font pas toute l’histoire. Il n’est pas possible de démontrer qu’il y a aujourd’hui surtransposition généralisée. En pratique, la colère des agriculteurs porte tout autant sur l’excès de normes, notamment celles relevant du volet environnemental de la PAC. Celui-ci inclut des obligations, via la conditionnalité de l’octroi des aides au respect de certains textes européens et de bonnes conditions agricoles et environnementales.

Il comprend aussi des incitations financières via la compensation des surcoûts liés à l’emploi de pratiques agricoles plus respectueuses de l’environnement. À ce second titre, la PAC 2023-2027 inclut un nouvel instrument, l’écorégime, doté d’un budget annuel bien supérieur à celui des mesures agri-environnementales et climatiques en place depuis 1992 : en France, il équivaut à 1,6 milliard d’euros contre 260 millions pour les mesures agri-environnementales et climatiques qui néanmoins bénéficient d’une dotation additionnelle de 150 millions euros en 2023.

L’écorégime aurait pu être le vecteur du verdissement de la PAC. Ce ne sera pas le cas puisque la quasi-totalité des agriculteurs français aura accès au paiement de base de l’instrument (46 euros par hectare) sans changer leurs pratiques actuelles, et plus de 80 % auront accès au niveau supérieur (62 euros par hectare) dans les mêmes conditions. Cet accès devrait également être facile dans un grande majorité d’États membres. Dans cette perspective, les réponses françaises à la crise ne font qu’accentuer le signal que l’environnement peut encore attendre.

La transition agroécologique gagnerait à être mise en œuvre par des mesures fiscales visant à modifier les comportements plutôt qu’au moyen d’une croissance des normes que dénoncent les agriculteurs. Il y aurait par ailleurs là un moyen de compenser une large part des impacts négatifs économiques de la transition, en redistribuant de façon découplée aux agriculteurs le produit de ces taxes environnementales. Augmenter les ressources budgétaires allouées au secteur agricole peut aussi se faire via la création de marchés environnementaux. Dans cette perspective, la suppression de la niche fiscale sur le gazole non routier et le ciblage des recettes ainsi générées sur le financement de la transition et de la transmission allaient dans le bon sens. Ce mécanisme vertueux ne sera finalement pas appliqué.

Cela vaut aussi pour le Pacte vert, qui vise à développer des systèmes alimentaires sains et durables. Si sa mise en œuvre a des effets positifs sur l’environnement, il aura aussi des impacts négatifs sur des acteurs des systèmes alimentaires. Y renoncer à ce titre n’est sans doute pas la solution et un accompagnement des « perdants » semble préférable. Notons qu’il n’est pas encore appliqué dans le secteur agro-alimentaire et ne peut donc pas être accusé des maux actuels.

L’Europe, perdante du commerce international ?

En ce qui concerne les échanges internationaux, enfin, l’échec du cycle de Doha, reconnu en 2006 par Pascal Lamy alors directeur général de l’OMC, a conduit l’Union à multiplier les accords commerciaux bilatéraux. Si elle a échoué à conclure le partenariat transatlantique avec les États-Unis, elle a signé avec le Canada, Singapour, le Japon ou le Vietnam, sans oublier le Royaume-Uni en 2020 dans le contexte du Brexit. D’autres accords attendent signature ou ratification avec le Mercosur, le Mexique ou la Nouvelle-Zélande. Et des discussions sont en cours avec des pays aussi différents que l’Australie ou la Thaïlande.

Ces accords peuvent être légitimement critiqués au motif qu’ils ne tiennent pas assez compte des aspects sociaux, sanitaires ou environnementaux. À ce jour, ils ont plutôt bénéficié au secteur agro-alimentaire européen puisque ses exportations ont davantage augmenté que ses importations. Entre 2000 et 2022, les premières sont passées de [69 à 233 milliards d’euros], les secondes de 70 à 202 milliards d’euros. En outre, ces accords sont loin d’ouvrir à tous les vents le marché communautaire agro-alimentaire. Quand les risques de déstabilisation de ce dernier sont élevés, l’ouverture à des droits de douane nuls ou réduits est limitée à des quantités prédéterminées faisant l’objet d’âpres négociations.

Qu’en-est-il de la France ? Avec 9,4 milliards d’euros, son excédent commercial agro-alimentaire en 2022 a atteint son plus haut niveau depuis 2013. Ce chiffre masque le fait que la balance commerciale agro-alimentaire de notre pays s’améliore avec les pays non-européens et se détériore avec le reste de l’Union. Double évolution qui questionne le positionnement produits et prix de notre pays sans se cacher derrière la seule cause de la surtransposition.

La concurrence des exportations ukrainiennes est une autre affaire car elle résulte d’une libéralisation temporaire des échanges via un règlement incluant la possibilité de rétablir des droits de douane en cas de trop fortes perturbations des marchés communautaires. Les deux priorités semblent ici de fonder de possibles restrictions aux échanges sur une mesure objective des perturbations, secteur par secteur, et de s’assurer que le règlement profite bien aux agriculteurs ukrainiens et non à un nombre réduit d’intermédiaires.

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