En Chine, comment la protection de l’environnement est devenue un instrument politique

En décembre 2016 au zoo de Pékin, des statuettes munies de masques pour protester contre la pollution de l’air. STR/AFP

La Chine est le premier consommateur d’énergie du monde et le premier émetteur de dioxine de carbone, l’un des principaux gaz à effet de serre mis en cause dans le dérèglement climatique. Son développement est très coûteux en termes environnementaux et l’on constate dans ce pays un véritable désastre écologique : pollution de l’air, de l’eau, du sol.

Structurellement, la production comme la consommation dépendent largement d’activités polluantes. Dès les années 1980, Pékin a préconisé des mesures de protection de l’environnement et de nombreuses lois ont été promulguées sans que cela soit véritablement suivi d’effets. Sa position s’est durcie lors du 11e plan (2005-2010) et de réels efforts sont menés actuellement. Les plans quinquennaux sont un héritage du système d’économie centralement planifiée et s’ils ne sont plus aussi précis et directifs qu’il y a quelques années, ils demeurent une sorte de feuille de route qui définit les priorités du gouvernement pour les 5 ans à venir.

La Chine est ainsi devenue un acteur majeur des engagements internationaux sur le climat et des objectifs quantitatifs précis ont été fixés, notamment atteindre un pic d’émissions de CO2 en 2030. Pourtant, ce n’est pas nécessairement l’inquiétude sur le changement climatique ou la prise de conscience de la nécessité de protéger les générations futures qui explique cette attitude du gouvernement.

Les 15 pays les plus émetteurs de CO₂ (exprimé en millions de tonnes). Global Carbon Atlas

L’économie avant l’environnement

Bien sûr, la gravité de la situation justifie amplement la mise en place d’une politique environnementale, mais pour comprendre cette évolution, il faut se référer à l’organisation du système décisionnel chinois.

La plupart des politiques sont définies au niveau du gouvernement central et appliquées aux niveaux inférieurs de la hiérarchie, en premier lieu par les gouverneurs des provinces. Ceux-ci sont nommés par le gouvernement central et promus ou récompensés en fonction des résultats obtenus dans leur province.

Or, les lois édictées depuis les années 1980 en matière de lutte contre la pollution n’entraient pas dans les critères d’évaluation des gouverneurs jusqu’au 11e plan. Il était ainsi plus risqué pour eux de ne pas suivre les objectifs économiques du gouvernement que de ne pas respecter la loi. Ils étaient donc incités à donner la priorité à la croissance économique et ont sacrifié l’environnement.

La crise de 2007 a retardé une meilleure prise en compte de la politique environnementale puisqu’il fallait avant tout soutenir cette croissance et éviter le ralentissement qui aurait pu résulter de la baisse du commerce extérieur. Cela a été l’objectif du plan de stimulation mis en place par le gouvernement central en sollicitant fortement les gouvernements locaux qui ont accru leurs investissements, notamment en infrastructures, aggravant la situation environnementale.

Une question de légitimité

Ce n’est qu’à partir du 12e plan (2011-2015) et surtout du 13e (2016-2020) que la politique environnementale évolue, notamment avec une modification du système d’allocation des objectifs de baisse de l’intensité énergétique entre les provinces et une multiplication des négociations, afin de donner une plus grande légitimité aux décisions prises.

Pourquoi cette détermination a-t-elle été aussi tardive ?

En fait, la politique environnementale sert d’autres fins ; c’est un prétexte pour maintenir la stabilité sociale et la légitimité de l’État.

Bien que s’appuyant sur un régime autoritaire, le gouvernement doit maintenir sa légitimité ; celle-ci ne repose pas sur des élections et dépend assez largement de son aptitude à satisfaire les besoins de la population. Il espère aussi utiliser cette reconversion industrielle pour améliorer sa technologie et éviter de tomber dans la trappe des pays à revenu intermédiaire.

Depuis l’arrivée au pouvoir de Deng Xiaoping en 1978, la recherche de légitimité s’est appuyée sur la croissance économique. L’amélioration des niveaux de vie a permis de maintenir la stabilité sociale dans un pays ayant un gouvernement autoritaire et une société sous contrôle, mais où les manifestations de mécontentement sont très nombreuses.

Des Chinois inquiets et mobilisés

Dès la deuxième moitié des années 1990, les effets négatifs de la croissance sont apparus, notamment en termes d’inégalités, générant beaucoup d’insatisfaction de la part de la population. Conscient de ces problèmes, le président Hu Jintao a annoncé en 2004 que l’objectif du gouvernement était désormais de développer une « société harmonieuse ». Le message est que la croissance économique n’est plus la seule priorité, et que l’accent doit être mis désormais sur des considérations plus sociales, et prenant mieux en compte les dimensions humaine et environnementale dans la politique économique. Mais la crise de 2007 a retardé la réalisation de ces objectifs.

Or, depuis quelques années, les morts et les maladies liées à la pollution, mais aussi les scandales alimentaires souvent dus à la corruption, ont entraîné de forts mécontentements, ce qui a convaincu le gouvernement de l’urgence à agir dans ce domaine s’il ne voulait pas risquer de devoir gérer des troubles sociaux, souvent déstabilisants dans un aussi grand pays.

Bien que le gouvernement tente de limiter la liberté d’expression de la population, l’importance de l’utilisation des réseaux sociaux facilite l’organisation de manifestations ; celles-ci sont nombreuses contre des projets tels que l’installation d’un incinérateur ou la construction d’une usine polluante. Les habitants sont inquiets des risques qui pèsent sur eux et sont désormais des milliers à descendre dans la rue pour exprimer leur opposition, ce qui inquiète les maires, les gouverneurs des provinces et le gouvernement central.

Cette inquiétude explique largement le fait que les responsables politiques à tous les niveaux soient désormais évalués en fonction de leurs résultats en matière environnementale, alors même que cela est parfois contradictoire avec leurs objectifs en termes d’emplois. En Chine, entre la hiérarchie administrative et la loi, c’est la première qui l’emporte et elle détermine très largement l’application de la politique économique. C’est un moyen de maintenir la loyauté des gouverneurs vis-à-vis du gouvernement. La politique environnementale est employée à des fins de stabilisation sociale bien qu’étant très largement justifiée par l’urgence de la situation.

Protéger pour innover

La Chine est de plus arrivée à un stade de sa croissance où celle-ci doit être plus qualitative, ce qui implique notamment une amélioration de la technologie, plus d’innovations et une montée en gamme dans la qualité des produits. Ainsi, le développement d’une « économie verte » repose sur l’innovation, jusqu’à présent essentiellement importée.

Citons à titre d’exemple, le projet des « Industries stratégiques innovantes », sous l’égide de la NDRC (National Development Reform Commission), qui concerne 20 industries essentiellement liées aux énergies nouvelles et à la protection de l’environnement. C’est un moyen pour la Chine de rattraper son retard technologique en investissant dans des secteurs relativement nouveaux.

La lutte contre la pollution ou le changement climatique représente ainsi un instrument politique dont dispose le gouvernement grâce à son pouvoir sur la hiérarchie administrative et au système de « fédéralisme à la chinoise », alliant centralisation politique et décentralisation économique.