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État-plateforme : quand fonctionnaires et usagers deviennent entrepreneurs des services publics

En France, le gouvernement « plateforme » émerge depuis quelques années pour que les acteurs publics puissent bénéficier des idées des citoyens. Novikov Aleksey / Shutterstock

Dans les sociétés contemporaines, les organisations publiques font face à des problèmes de plus en plus complexes : vieillissement de la population, réchauffement climatique, crise sanitaire, migration de population, crise financière, économique et sociale, etc.

Ces challenges sociétaux sont qualifiés dans la littérature de « wicked problems ». Ils ont pour caractéristiques principales le fait d’être des problèmes particulièrement complexes, non prédictibles et inextricables. Ils surprennent les managers publics et posent des défis de taille pour leur résolution ; ils semblent souvent incompréhensibles et résistants à toute forme de traitement.

Ainsi les wicked problems requièrent non seulement un processus d’innovation publique, mais plus spécifiquement un changement de modèle vers une innovation publique ouverte, notamment aux citoyens-usagers.

Le modèle de l’innovation ouverte ou « open innovation » repose sur l’idée selon laquelle ni une personne seule ni une organisation ne détiennent forcément les meilleures idées et les meilleures compétences pour identifier et résoudre un problème.

L’innovation est alors vue comme le fruit d’une communauté d’individus et d’organisations dotés d’expertises diverses qui coconstruisent ensemble le socle de connaissances nécessaires pour rendre le problème intelligible produisant ainsi une solution adaptée.

De la standardisation à la co-construction

Face à l’impérieuse nécessité d’innover, les managers publics se retrouvent devant un défi encore plus grand, qui échappe à la rationalité bureaucratique : comment faire autrement ?

Si les organisations publiques sont particulièrement efficaces pour standardiser un service public, le déployer à grande échelle, créer des procédures et des routines, il en est autrement face à des activités non routinières et non standardisées telles que les activités d’innovation.

C’est pourquoi le modèle de l’innovation ouverte et de « l’État-plateforme » se diffuse depuis plusieurs années dans les organisations publiques profitant notamment des progrès en matière de technologies numériques.

En effet, l’usage des plates-formes numériques permet aux organisations publiques de se saisir du potentiel de créativité et de collaboration qu’elles offrent en connectant le monde. Le gouvernement 2.0, ou gouvernement « plateforme », émerge depuis quelques années et permet aux acteurs publics de produire un meilleur travail ; les bureaucrates sortent de leurs silos administratifs, et puisent dans les idées et les énergies d’une foule prête à s’engager pour l’intérêt général.

Dès 2014, la France a intégré le Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO) qui a pour ambition d’agir « pour la transparence de l’action publique, pour sa co-construction avec la société civile et pour l’innovation démocratique ».

En 2015, la direction interministérielle du numérique (Dinum) lance la mission « Incubateur de services numériques », portée par le réseau beta.gouv.fr. L’objectif vise à développer des « startups d’État » à travers une nouvelle politique d’innovation qui a pour objectif de créer des produits numériques centrés sur les usagers.

Au sein de cette direction, il existe aussi le département « Etalab » qui a pour objectif principal de coordonner « la conception et la mise en œuvre de la stratégie de l’État dans le domaine de la donnée ».

C’est ainsi que Etalab gère la plate-forme data.gouv.fr qui met à disposition de la société civile l’ensemble des informations publiques. Etalab est également au service de l’exploitation de ces données et vise à promouvoir les data sciences et l’intelligence artificielle (programme Lab IA).

Mais de manière plus générale, les missions de beta.gouv d’Etalab visent à être le bras armé du modèle d’open innovation. En effet, Beta.gouv, Etalab et la Dinum ont pour mission de promouvoir « l’innovation, l’expérimentation, les méthodes de travail ouvertes, agiles et itératives, ainsi que les synergies avec la société civile pour décloisonner l’administration et favoriser l’adoption des meilleures pratiques professionnelles dans le domaine du numérique ».

Une focalisation sur les besoins des usagers

La mise en place d’une démarche d’innovation ouverte implique un changement de modèle profond pour les organisations publiques à plus d’un titre.

D’abord, en ce qui concerne leur fonctionnement et leur structuration, cela suppose un changement significatif de leur architecture. En effet, la stratégie de « plateformisation » de l’État permettrait de repenser la nature de ses missions ainsi que ses règles d’organisation. L’objectif est de faire preuve d’agilité et de dégraisser le processus d’innovation de toute lourdeur administrative.

Par ailleurs, la « plateformisation » vise une plus grande proximité avec l’utilisateur final. L’innovation repose sur l’identification d’un besoin ou d’un problème à résoudre du point de vue de l’usage. La solution est d’abord conçue de manière épurée afin d’élaborer un prototype offrant les fonctionnalités minimums suffisantes qui permet de tester et de valider les hypothèses de départ. Ce fonctionnement aide à réduire l’erreur de manière itérative et à ajuster la solution en continu.

Cette rupture avec l’architecture classique de l’organisation publique est d’ailleurs clairement affichée par l’incubateur Beta.gouv.fr : « Les besoins des usagers avant ceux de l’administration ».

Ainsi, les équipes sont pilotées par la finalité plus que par les moyens. Elles visent l’amélioration continue plus que la conformité à un plan. Nous sommes aux antipodes des méthodes administratives traditionnelles ce qui présuppose selon la recherche une large implication des utilisateurs, « aboutissant à une véritable « coproduction » du service, ainsi qu’un processus d’élaboration « interactive et incrémentale », passant par des phases récurrentes d’expérimentation et d’amélioration ».

Quand le fonctionnaire et l’usager entreprennent ensemble

La mise en place d’une innovation publique ouverte nécessite également un changement de logiciel de l’esprit, et donc un changement culturel. La posture du manager public s’avère radicalement différente. Face à l’absence de solution préexistante, celui-ci prend une posture d’entrepreneur : il prend des risques, fonctionne par essai-erreur, agit discrètement d’abord, et fait preuve d’un certain courage managérial.

En effet, face à un wicked problem, la réglementation en vigueur et les procédures existantes sont rarement favorables et obligent à surfer sur les zones grises. L’urgence qui est souvent de mise contraint à jouer des règles du jeu avant de pouvoir les modifier.

L’innovation est souvent le fruit de la déviance. Sans pour autant se positionner en criminel d’État, il s’agit de faire preuve de transgression face à une norme ou règle établie. Cela suppose donc un courage managérial pour dépasser la rationalité bureaucratique classique qui impose de suivre et d’appliquer scrupuleusement les règles et procédures établies.

De ce fait, là où la bureaucratie dépersonnalise l’agent dont la fonction est supérieure à sa personnalité, l’innovation publique inverse l’équilibre et place les qualités de l’agent, ses capacités à penser, créer, tester, bref – innover – au-dessus de sa fonction opérationnelle.

Le manager public passe d’une posture parfois jugée comme attentiste à un état de veille permanente, à l’affût d’opportunités qu’il saura saisir et mettre en œuvre.

Par ailleurs, face au modèle de l’innovation publique ouverte et de l’État-plateforme, la posture du citoyen-usager et son rôle sont également profondément transformés. Le citoyen devient un partenaire ; il est invité à prendre une participation active dès la conception des politiques publiques.

Ainsi, la relation aux politiques et les solutions innovantes qui en résultent prennent corps dans l’interaction avec l’usager. Il ne s’agit plus de le conforter dans une posture de consommateur et de client, à l’instar de la figure de l’usager-client, mais de favoriser son empowerment (pour qu’il devienne usager-entrepreneur du service public).

Plus largement, c’est en collaborant avec l’ensemble des parties prenantes de la conception à l’évaluation des politiques publiques que l’État jouera pleinement son rôle de plateforme. Cet enjeu est d’autant plus fort qu’il s’agit de relever des défis sans précédent posés par l’accélération des wicked problems contemporains.

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