Perusahaan rokok di Indonesia, termasuk yang sahamnya mayoritas dimiliki oleh perusahaan dari negara maju, begitu digdaya. Secara bisnis, keuntungan sektor ini begitu besar karena banyaknya produksi, tingginya konsumsi, dan lemahnya regulasi pengendalian rokok. Inilah yang menjelaskan mengapa industri ini memiliki pengaruh besar dalam perumusan kebijakan terkait rokok di negeri ini.
PT HM Sampoerna, produsen merek Sampoerna, Dji Sam Soe, dan Marlboro, yang pangsa pasarnya paling luas (sekitar 29%), misalnya, tahun lalu mengantongi laba bersih Rp 12,67 triliun. Keuntungan perusahaan milik Philip Morris International ini setara dengan sekitar seperenam dari anggaran pemerintah DKI Jakarta atau sekitar seperlima dari anggaran Kementerian Kesehatan pada periode yang sama. Masih ada 70% pasar rokok yang dikuasai oleh lima perusahaan besar dan beberapa perusahaan lebih kecil lainnya.
Lanskap bisnis seperti itu yang membuat advokasi pengendalian tembakau di Indonesia jauh tertinggal dibanding di negara-negara lain di Asia Tenggara. Fakta bahwa prevalensi merokok remaja meningkat tidak direspon melalui kebijakan pengendalian rokok yang signifikan.
Walaupun berada dalam kondisi cukup berat, riset yang kami lakukan dengan fokus peran masyarakat sipil dalam advokasi pengendalian tembakau di Indonesia pada periode 2005-2017, menunjukkan ada beberapa capaian yang signifikan dalam gerakan pengendalian tembakau. Kami mewawancarai sejumlah aktor dari kelompok masyarakat sipil yang tergabung dalam Indonesia Tobacco Control Network (ITCN). Jaringan ini bergerak dalam advokasi kebijakan pengendalian rokok.
Setidaknya, ada dua strategi pengendalian rokok yang dilakukan jaringan ini, baik yang dilakukan secara parsial, maupun dalam koalisi: strategi high-level advocacy kepada eksekutif, legislatif, dan yudikatif, dan kampanye publik kepada grassroots.
Walau tidak selalu berhasil sepenuhnya, ada beberapa capaian yang patut diapresiasi, di antaranya seperti mengembalikan ayat yang menjelaskan tentang tembakau dan produk tembakau sebagai zat adiktif dalam Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan, yang sempat hilang sebelumnya. Selain itu, pencapaian lainnya dapat dilihat dari penerapan kawasan tanpa rokok di beberapa daerah dan pencantuman pictorial health warning (PHW) dengan ukuran 40% dari total ukuran kemasan rokok. Berhentinya pembahasan Rancangan Undang-Undang Pertembakauan yang beberapa tahun ini ramai diperdebatkan juga turut menjadi capaian positif.
Selain berbagai capaian tersebut, ada juga kegagalan yang cukup signifikan. Meskipun kelompok sipil berhasil mendorong Rancangan Undang-Undang Pengendalian Dampak Produk Tembakau terhadap Kesehatan masuk dalam program legislasi nasional 2010-2014, rancangan yang pro kesehatan publik ini tidak pernah disahkan oleh palemen. Sebaliknya, fokus DPR justru bergeser ke pembahasan RUU Pertembakauan, yang diusulkan oleh Komite Nasional Pelestarian Kretek (KNPK) dan dinilai lebih menguntungkan industri rokok.
Peran aktor non-negara
Read more: 'Disneyland untuk industri rokok': aturan yang lemah buat generasi muda Indonesia kecanduan rokok
Andrew Rooser dari Universitas Adelaide Australia dalam penelitiannya mencatat setidaknya ada dua koalisi besar yang bermain dalam isu pengendalian rokok di Indonesia, yakni koalisi industri rokok dan petani tembakau, serta koalisi advokat yang mendorong pengendalian tembakau. Rooser melihat bahwa dua koalisi tersebut berada dalam kontestasi tidak seimbang. Koalisi industri rokok dan petani tembakau memiliki lebih banyak sumber daya ketimbang koalisi advokat.
Namun, analisis Rooser menunjukkan adanya peluang yang lebih besar bagi kelompok advokat anti tembakau di era reformasi untuk mempengaruhi kebijakan dibanding pada masa Orde Baru.
Di Indonesia, koalisi masyarakat sipil pro pengendalian rokok di Indonesia memulai gerakan yang lebih besar saat pemerintah Indonesia batal meratifikasi Framework Convention on Tobacco Control WHO pada 2003, walau pemerintah aktif terlibat dalam proses perumusan pasal-pasal FCTC. Beberapa kelompok kemudian berupaya mencari strategi untuk mendorong aksesi FCTC. Salah satu di antaranya Ikatan Ahli Kesehatan Masyarakat Indonesia (IAKMI).
Pada 2005, Southeast Asia Tobacco Control Alliance (SEATCA) dan lembaga donor Open Society Foundations (OSF) berkunjung ke Indonesia untuk melakukan tinjauan terhadap kelompok-kelompok masyarakat sipil yang bergerak dalam isu pengendalian rokok.
Tindak lanjut dari pertemuan dan assessment tersebut, pemimpin IAKMI kala itu bersama dengan beberapa orang dari organisasi masyarakat sipil lainnya mengikuti pelatihan regional advokasi pengendalian tembakau di Thailand. Sekembalinya dari pelatihan tersebut, IAKMI membentuk Kelompok Kerja Pengendalian Masalah Tembakau (Pokja PMT) pada Juli 2005.
Pada 2006, OSF kembali berkunjung ke Indonesia. Pokja PMT menjadi pihak yang memfasilitasi pertemuan antara OSF dan beberapa organisasi masyarakat sipil. Dari hasil pertemuan tersebut, aksesi Framework Convention on Tobacco Control (FCTC) WHO pada 2007 menjadi agenda advokasi utama masyarakat sipil. Selain itu, pertemuan tersebut juga menyepakati empat aktivitas utama, yakni mengembangkan dan memperkuat jaringan (networking), meningkatkan kapasitas aktivis dan lembaga (capacity building atau advocacy training), membuat pusat data tentang tembakau (data center on tobacco), dan aktivitas advokasi melalui lembaga swadaya masyarakat.
Kegiatan pengembangan jaringan sebagai salah satu strategi menjadi cikal bakal lahirnya Indonesia Tobacco Control Network (ITCN) sebagai wadah koalisi masyarakat sipil yang bergerak dalam isu pengendalian rokok.
Selain aksesi FCTC, terdapat lima agenda lain yang menjadi fokus ITCN:
mendorong Rancangan Undang-Undang Pengendalian Dampak Produk Tembakau terhadap Kesehatan di DPR,
mendorong penerapan kawasan tanpa rokok di daerah,
pengawasan terhadap tobacco advertisement, promotion, and sponsorship (TAPS),
mendorong amandemen Peraturan Pemerintah No. 19 Tahun 2003 tentang Pengamanan Rokok Bagi Kesehatan,
dan riset terhadap cukai rokok dan kaitannya terhadap konsumsi rokok, industri rokok, dan pertanian tembakau.
Pada 2009, ada 34 organisasi masyarakat sipil yang tergabung dalam ITCN dari awalnya hanya 14 organisasi pada 2007. Beberapa di antaranya Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), Center for Health Economics and Policy Studies (CHEPS) Universitas Indonesia, TCSC, Forum Warga Kota Jakarta (FAKTA), Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI), Muhammadiyah, Ikatan Ahli Kesehatan Masyarakat Indonesia (IAKMI), Yayasan Lentera Anak, Aliansi Jurnalis Independen (AJI) Jakarta, Lembaga Demografi Universitas Indonesia. Ada pula koalisi masyarakat sipil lainnya yang dimotori oleh Komisi Nasional Pengendalian Tembakau.
Advokasi lemah?
Sayangnya, advokasi yang dilakukan organisasi masyarakat sipil belum mampu menurunkan laju prevalensi merokok, terutama pada kelompok perokok anak dan remaja. Kementerian Kesehatan mencatat prevalensi remaja usia 16-19 tahun yang merokok meningkat tiga kali lipat dari 7,1% pada 1995 menjadi 20,5% pada 2014. Selain itu, usia perokok pemula juga semakin muda. Perokok pemula usia 10-14 tahun meningkat dua kali lipat dalam kurun waktu kurang dari 20 tahun, yaitu dari 8,9% pada 1995 menjadi 18% pada 2013. Cukai sebagai instrumen pengendalian konsumsi yang sekaligus menjadi strategi yang disasar oleh ITCN belum meningkat secara signifikan.
Kondisi ini semakin buruk jika melihat masih maraknya penjualan rokok secara eceran, terutama dalam satuan batang. Penelitian yang dilakukan Yayasan Lentera Anak menunjukkan adanya dampak penjualan rokok secara batangan terhadap tingginya angka perokok anak dan remaja. Harga jual rokok per batang sangat terjangkau jika dibandingkan dengan rata-rata uang saku anak.
Mengapa advokasi kelompok masyarakat sipil lebih dari sepuluh tahun terakhir tidak mampu menurunkan prevalensi merokok di Indonesia? Setidaknya ada beberapa faktor yang menjadi jawaban atas pertanyaan ini.
Pertama, pluralitas dalam koalisi yang menyebabkan sulitnya menentukan prioritas isu yang diangkat. Kondisi ini terkait erat dengan dimensi luas yang berkelindan dalam isu rokok sehingga membuat semakin banyak aktor dari berbagai latar belakang isu yang hadir. Selain menyebabkan sulitnya menentukan prioritas isu, hal ini juga cenderung membuat masing-masing kelompok untuk bergerak secara parsial di isunya masing-masing sehingga koalisi yang ada terlihat semu.
Kedua, isu pengendalian rokok yang menghadirkan diskursus antara kesehatan versus kesejahteraan menimbulkan polarisasi di antara stakeholders. Koalisi masyarakat sipil tidak hanya dihadapkan pada kelompok pemerintah yang belum satu suara dalam menyikapi upaya pengendalian rokok, mereka juga berhadapan dengan kelompok masyarakat sipil yang menolak pengendalian rokok, seperti Komite Nasional Pelestarian Kretek (KNPK) dan Komunitas Kretek. Dengan mengangkat isu perlindungan petani dan kretek sebagai warisan budaya, serta kemampuan kampanye publik yang lebih mumpuni, kelompok pro industri rokok ini berhasil menarik dukungan dari konsumen rokok dan petani tembakau.
Ketiga, dominannya strategi high-level advocacy membuat munculnya jarak antara ITCN dengan masyarakat luas. Dari beberapa organisasi anggota ITCN yang disebutkan di atas, hanya FAKTA, Yayasan Lentera Anak, dan Muhammadiyah yang punya basis konstituen yang jelas. Dampaknya adalah kurangnya dukungan yang lebih kuat dari publik terhadap upaya advokasi.
Keempat, sulitnya melakukan lobi karena ketiadaan koneksi kepada elit politik, baik di legislatif maupun di eksekutif. Dalam wawancara dengan beberapa organisasi anggota ITCN, mereka mengakui bahwa pada periode 2009-2014, mereka kehilangan aktor-aktor kunci yang biasa mereka sebut sebagai “champion” untuk membantu advokasi. Tantangan ketiga dan keempat di atas membuat ITCN tidak dapat melakukan aktivitas lobi atau demonstrasi sebagai upaya penekan secara efektif. Padahal, dua aktivitas tersebut merupakan strategi penting yang harusnya dilakukan kelompok masyarakat sipil dalam advokasi kebijakan selain berjejaring.
Kelima, keterbatasan sumber daya dalam kontestasi yang tidak seimbang dengan kelompok kontra pengendalian rokok. Keterbatasan sumber daya memang menjadi masalah klasik yang dihadapi hampir seluruh kelompok masyarakat sipil di berbagai negara. Dalam isu pengendalian rokok di Indonesia, kondisi ini diperparah dengan image positif industri rokok yang melekat di masyarakat. Adanya CSR, tobacco advertising and sponsorships (TAPS), dan aktivitas filantropi lainnya membuat industri rokok dipandang positif oleh masyarakat.
Perlu evaluasi
Sekalipun berada pada kontestasi tidak seimbang, upaya advokasi kebijakan dalam era demokrasi kondisinya lebih terbuka. Dalam isu pengendalian rokok, langkah awal yang diperlukan adalah mengkaji ulang efektifitas strategi yang selama ini dilakukan oleh kelompok masyarakat sipil.
Di beberapa negara lain, seperti Thailand, yang cukup berhasil dalam upaya pengendalian rokok, kelompok masyarakat sipil merupakan salah satu aktor penting yang mendorong regulasi yang lebih ketat untuk mengendalikan tembakau. Karena itu, perlu riset perbandingan strategi kelompok masyarakat sipil dengan negara lain untuk mengoptimalkan strategi ke depan dalam upaya menurunkan konsumsi rokok.