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Et si la décision de relever les droits de douane aux États-Unis était avant tout électoraliste ? Shutterstock

Hausse des droits de douane sur des produits chinois aux États-Unis : une décision plus politique qu’économique ?

D’aucuns auraient pu penser que la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, initiée par l’administration Trump, allait s’arrêter avec l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle administration en 2020. Il n’en est rien : le président Biden est même en train de l’amplifier !

En 2018, avait été fait usage de la section 301 du Trade Act de 1974, un dispositif qui permet au président de mettre en place des rétorsions commerciales sur des produits venant de pays dont la politique commerciale est jugée déloyale vis-à-vis des États-Unis. L’administration Trump avait conclu en 2018 que la Chine, en imposant aux firmes américaines des transferts de technologie, ne respectait pas les droits de la propriété intellectuelle des États-Unis et entravait par là même sa capacité d’innovation et son développement technologique.

Une revue de l’efficacité de ce dispositif a été initiée en 2022 et vient d’être terminée. La représentante au commerce, Katherine Tai, en a exposé les conclusions qui montrent que non seulement les droits de douane mis en place et les représailles chinoises à ces taxes supplémentaires ont eu au final des effets négatifs faibles sur l’économie américaine, mais encore que les tarifs mis en place côté américain ont eu des effets positifs sur la production américaine des produits protégés. L’ensemble du dispositif aurait même eu la conséquence heureuse de diversifier les approvisionnements des chaînes de valeur américaines et d’en accroître la résilience.

Raisons nouvelles

Le président Biden a donc donné son feu vert pour maintenir ces droits de douane sur une petite moitié (16/34) des flux concernés, et significativement les augmenter sur une grosse moitié (18/34). Ces droits « section 301 » peuvent s’ajouter à des droits de douane Nation la plus favorisée (NPF) qui s’appliquent sur ces produits en provenance de tous les pays membres de l’OMC. Par exemple, pour les véhicules électriques, le droit NPF est de 2,5 %. Au total, les véhicules électriques chinois doivent aujourd’hui payer un tarif de 102,5 % lorsqu’ils passent la frontière américaine contre 27,5 % auparavant.

Le rapport de la représentante au commerce détaille les raisons de la sélection des produits concernés. Les panneaux solaires, les batteries lithium-ion et les véhicules électriques sont des produits stratégiques pour le gouvernement chinois, car prioritaires pour sa stratégie de croissance des exportations. En tant qu’input-clé de ces chaînes de valeur, le graphite et les autres minerais critiques s’inscrivent dans la même logique. À noter qu’en rendant plus difficile ces exportations, le prix local en Chine de ces composants devrait baisser ce qui rendra plus compétitives les industries utilisatrices.

Pour l’acier et l’aluminium, le rapport souligne les surcapacités de production chinoises, surcapacités qui ont été préjudiciables aux ouvriers américains. Pour les grues portuaires, des droits de douane supplémentaires sont appliqués pour des raisons de sécurité économique, du fait de la « menace de cyber-intrusion dans des infrastructures critiques par des entités sponsorisées par l’État chinois ». Pour le matériel médical (gants, masque, seringues et aiguilles), il s’agit de « protéger les récents investissements effectués pour augmenter la production locale et le degré de vigilance américain » de biens critiques pour « répondre à des situations d’urgence en matière de santé publique », tout en maintenant des sources alternatives d’approvisionnement.

C’est aussi une forme de réponse à une inquiétude récurrente depuis quelques mois à la Maison Blanche et au Département du Commerce sur les produits connectés qui pourraient faciliter l’espionnage chinois des États-Unis.

Les raisons évoquées s’éloignent ainsi de ce qui constituait la justification initiale de ces droits de douane « section 301 » : le non-respect par la Chine des droits de la propriété intellectuelle des États-Unis.

Préventif, plus que curatif

Finalement, la seule « consolation » pour le gouvernement de Xi Jiping est que les importations concernées par des hausses de droits de douane restent faibles : elles n’étaient en 2018 que de 18 milliards de dollars, soit 3,6 % du flux total d’exportations de biens de la Chine vers les États-Unis (501 milliards de dollars). Si aussi peu d’importations sont frappées, c’est parce que seule la première liste de biens soumis à des droits de douane « section 301 » en 2018 vient de faire l’objet d’un bilan d’étape. D’autres biens avaient été concernés ultérieurement, pour lesquels il n’est pour l’instant pas prévu de hausses de droits de douane.

La décision la plus spectaculaire concerne bien évidemment l’accroissement du droit de douane sur les véhicules électriques fabriqués en Chine. Ceux-ci ne représentent néanmoins que 2 % des importations américaines. En revanche un droit de douane de 100 % devrait étouffer toute envolée future des exportations chinoises vers les États-Unis. Il est donc davantage préventif que curatif.

Des réorientations vers l’Europe ?

Cette décision pose néanmoins question sur le plan commercial, mais aussi économique et environnemental.

Face à cette muraille protectionniste américaine, étant donné les surcapacités chinoises, l’excédent de voitures électriques produites en Chine devrait être réorienté vers d’autres destinations : l’Union européenne pourrait ainsi devenir une des destinations préférées des constructeurs chinois. Une enquête pour subventions illicites a été lancée par l’Union européenne, mais sa conclusion devrait prendre un peu de temps (au moins l’été 2024) et déboucher sur un droit de douane entre 15 et 30 %.

Plusieurs raisons jouent ici en faveur d’une réponse relativement modérée des Européens.

Les constructeurs allemands et suédois s’opposent à l’imposition de droits de douane élevés contre la Chine, car le marché chinois est une destination importante pour leurs exportations. Le gouvernement français y apparaît plus favorable. En Europe, l’objectif climatique apparaît en outre davantage prioritaire qu’aux États-Unis.

Il faut aussi garder en tête que le marché mondial de l’automobile est un marché particulier. L’essentiel des ventes d’automobiles se fait selon un modèle national ou intracontinental : ainsi, selon une étude du Cepii à paraître, 66 % des automobiles vendues dans le monde venaient d’une usine nationale en 2022, 18 % d’une usine située sur le même continent et seulement 16 % d’une usine située sur un autre continent. Par conséquent, le secteur devrait être l’objet d’importants investissements directs à l’étranger dans un futur proche. Le contournement d’un droit de douane reste une motivation traditionnelle pour les investissements directs à l’étranger (argument du « tariff-jumping »), surtout lorsque ce droit est fixé à 100 %. Dans le secteur des véhicules électriques, les industriels chinois pourraient aussi intensifier leurs investissements au Mexique, prolongeant ainsi une dynamique entamée depuis quelques années.

Des risques pour l’économie américaine

En ce qui concerne la dimension économique, comme toute décision protectionniste, elle fait perdre du pouvoir d’achat aux consommateurs et de la compétitivité aux producteurs américains qui achètent ces biens pour les intégrer à leur processus de production. Elle diminue également la pression concurrentielle sur les entreprises américaines et les incitations à innover. Ce, même si ces décisions protectionnistes peuvent profiter aux producteurs locaux de biens en concurrence directe avec les importations chinoises : véhicules électriques, acier, aluminium.

En outre, le rapport de la représentante au commerce semble minorer la possibilité de représailles chinoises et leur potentiel impact économique. Rappelons tout de même que les rétorsions de Pékin sur les produits agricoles américains en 2018 et 2019 avaient obligé l’administration Trump à débourser 29 milliards de dollars d’indemnisation pour les fermiers américains en deux ans.

Les hausses de douane du 14 mai 2024 contribuent aussi à renforcer l’incertitude sur la politique américaine, déjà élevée. Les opérateurs du commerce international préfèrent évoluer dans un environnement où les décisions politiques sont stables et où les coûts du commerce ne peuvent pas être subitement et significativement relevés. Les administrations américaines successives contribuent au contraire à ajouter encore et toujours de l’incertitude.

Des raisons politiques alors ?

Si les arguments économiques semblent manquer, y aurait-il alors des raisons politiques à six mois du scrutin présidentiel ? Parmi les sept swing states qui pourraient être décisifs pour la victoire début novembre 2024, le Michigan héberge l’industrie automobile (GM, Ford, Stellantis) et les syndicats y sont relativement puissants. La Pennsylvanie, elle, est l’hôte de US Steel et Bethlehem Steel, les deux premières entreprises d’acier américain, et d’Alcoa, le géant américain de l’aluminium. Dans ces deux États, Donald Trump a gagné en 2016, puis perdu en 2020. À six mois de l’élection, les sondages donnent des scores très proches pour les deux candidats.

L’humeur politique aux États-Unis est en outre clairement protectionniste : le sénateur républicain Marco Rubio a qualifié la décision de l’administration Biden de bancale (« half-baked ») et demande non seulement le même traitement douanier pour les véhicules chinois à moteur thermique, mais aussi la fin de l’accord avec le Canada et le Mexique, qui constitue pour lui une faille dans le dispositif commercial américain. Quant à Donald Trump, il a promis, s’il est élu, d’imposer un droit de douane de 200 % sur les véhicules chinois en provenance du Mexique.

La décision de l’administration Biden d’amplifier la guerre commerciale avec la Chine semble ainsi reposer sur un peu de considérations économiques et beaucoup de considérations politiques et géopolitiques. Les objectifs de la politique commerciale américaine semblent multiples, rendant l’ensemble difficilement lisible et hautement incertain, d’autant que le défi environnemental semble mis de côté. A l’heure où le changement climatique est un enjeu prioritaire et demande une forte coordination internationale, les plus grandes puissances décident de s’affronter sur le terrain commercial.

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