La Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) a adopté le 24 novembre dernier sa première politique d’habitation.
Celle-ci arrive dans un contexte de dégradation importante de l’abordabilité du logement dans de nombreuses villes canadiennes. En effet, les coûts supportés par les ménages pour se loger dans les grandes villes canadiennes, dont Montréal, augmentent bien plus vite que leurs revenus.
Face à cet enjeu, la CMM propose plusieurs mesures visant à accroître l’offre de logements aux ménages montréalais, dont l'insuffisance est de plus en plus souvent signalée comme une des causes de l’envolée de leurs prix. Cette politique est donc bienvenue. Elle repose toutefois essentiellement sur la construction de nouveaux logements sociaux et privés, et sur la rénovation des logements plus anciens.
Professeur d’économie à l’ESG-UQAM et spécialiste des questions d’économie urbaine, je pense qu’une dimension importante est ignorée dans cette première politique métropolitaine d’habitation : l’utilisation de la fiscalité afin de s’assurer que tous les logements déjà existants soient effectivement mis à la disposition des Montréalais.
Construire et rénover des logements, pas si simple aujourd’hui
Accroître le stock de logements de qualité en rénovant les anciens et en en construisant de nouveaux est sans aucun doute nécessaire. Mais dans le contexte actuel, il s’agit d’une avenue difficile et incertaine.
En effet, les pénuries de main-d’œuvre n’épargnent pas le secteur de la construction. De plus, l’inflation et les perturbations dans les chaînes d’approvisionnement durant la pandémie ont engendré une augmentation importante des coûts de construction. Enfin, la hausse récente des taux d’intérêt risque de conduire les promoteurs à mettre certains projets sur la glace.
Compte tenu des difficultés de recrutement dans le secteur de la construction, les estimations sont peu optimistes : il sera impossible pour la Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec de rétablir l’abordabilité d’ici 2030. De plus, des lenteurs dans les processus administratifs d’octroi des permis de construire et des freins mis par les municipalités à certains projets immobiliers sont parfois à regretter. D’autres leviers doivent donc être mobilisés en parallèle de la construction de nouveaux logements.
Des logements existants indisponibles pour les résidents
Le recensement de la population permet d’identifier le nombre de logements qui ne sont pas occupés par des « résidents habituels » : cela inclut les logements inoccupés, ceux détenus par des personnes dont la résidence principale se situe ailleurs au Canada ou à l’étranger, ou encore offerts sur les plates-formes de location à court terme, telles Airbnb. À Montréal, ce sont 7,1 % des logements qui seraient dans cette situation en 2021.
Des débats existent concernant la part de ces logements qui pourraient être réellement rendus disponibles pour les résidents. On sait que certains propriétaires préfèrent ne pas mettre les logements qu’ils détiennent sur le marché locatif à long terme. À cela plusieurs raisons : ils occupent temporairement ces logements à titre de résidences secondaires, ils trouvent plus rentable de les louer pour des courtes périodes, ou ils ne souhaitent pas avoir à gérer les parfois difficiles relations propriétaire-locataire. Dans tous les cas, le retrait de ces logements de l’offre immobilière peut conduire à aggraver les problèmes d’abordabilité.
De nombreuses études montrent qu’à Barcelone, Berlin, Los Angeles et dans l’ensemble des villes américaines, l’arrivée d’Airbnb a contribué à l’augmentation des loyers et du prix de vente des logements.
La taxation des logements vacants, un outil qui a fait ses preuves
Afin d’inciter les propriétaires à mettre leurs logements vacants en vente ou en location de long terme, plusieurs villes ou pays ont eu recours à la fiscalité.
Au Canada, Ottawa vient de mettre en place une taxe sur les logements vacants dont les recettes serviront à financer la construction de logements abordables. Toronto, où le nombre de logements vacants tend à augmenter, aura également une taxe de ce type en 2023. L’évaluation d’une taxe sur les logements vacants mise en œuvre en France à la fin des années 1990 montre qu’elle a permis de faire significativement baisser le taux de vacance.
Son impact a été particulièrement fort dans les villes où le taux de vacance était élevé et pour les logements qui étaient vacants depuis longtemps. En Colombie-Britannique, une taxe sur la spéculation et les logements vacants a été mise en place en 2018. La Ville de Vancouver a pris au même moment d’autres mesures sur les logements vacants et sur les locations à court terme. Une étude montre un ralentissement des prix de l’immobilier peu de temps après, surtout à Vancouver, où la situation était particulièrement critique.
Taxer aussi les terrains vacants
Par ailleurs, il arrive que les promoteurs immobiliers achètent des terrains, mais n'y construisent pas immédiatement. Ils attendent pour le faire des conditions de marché plus favorables afin de réaliser des profits plus élevés. C’est ce que l’on appelle le « land banking », et cela contribue également à aggraver la pénurie de logements.
Afin de contrer ce phénomène, une taxe exceptionnelle sur les terrains vacants pourrait être utile. De manière générale, une réforme de la fiscalité foncière conduisant à un taux de taxe (beaucoup) plus élevé sur les terrains que sur les bâtiments stimulerait la construction de logements et la densification de ces derniers.
En effet, lorsque le taux de taxe sur les terrains est plus élevé, il devient avantageux de construire plus de logements sur chaque parcelle afin de répartir la taxation du terrain entre un nombre plus élevé de propriétaires. Cette évolution est préférable à la taxation majorée des immeubles de six étages ou plus que plusieurs municipalités du Grand Montréal mettent ou souhaitent mettre en œuvre. Cette dernière décourage en effet la densification urbaine, qui est pourtant souhaitable pour accroître l’offre de logements tout en respectant au mieux les limites environnementales.
Il est certain que de tels changements de la fiscalité foncière ne feraient pas que des heureux. De plus, la fiscalité ne résoudra pas à elle seule la pénurie de logements.
Mais taxer les logements et les terrains vacants est un moyen efficace de s’assurer que le stock de logements et de terrains existants est utilisé au mieux. La fiscalité fait partie des outils à activer pour créer un écosystème du logement qui favorise l’abordabilité. Cela permettrait par ailleurs, le temps que les propriétaires adaptent leur comportement, de dégager des ressources utiles pour le financement de nouveaux logements abordable pour les ménages.