La question de la fonction publique au centre de la présidentielle 2017

Manifestation à Paris, le 7 mars 2017, pour la défense de la fonction publique. Thomas Samson/AFP

La question de la fonction publique a pris une importance singulière dans la campagne de l’élection présidentielle de 2017. Elle a servi de marqueur politique à la droite et au centre pour signifier qu’un véritable tournant libéral allait être pris dans la réforme de l’État. Elle devient la variable d’ajustement pour réduire les dépenses publiques puisqu’elle en représente 23 % alors que les prestations et transferts sociaux – qui atteignent 56 % – sont plus délicats à sabrer en période électorale. De même, la charge de la dette et les dépenses d’investissement, qui en constituent 10 %, sont intouchables et les dépenses de fonctionnement, qui en forment également 10 %, ne peuvent être réduites indéfiniment sous peine de ne plus avoir de services opérationnels, comme on l’a vu pour l’armée.

La lecture des programmes des candidats de la droite et du centre montre une convergence réelle des propositions. Il s’agit de réduire les effectifs : suppression de 500 000 postes de fonctionnaires en cinq ans, soit 10 % des 5,4 millions de fonctionnaires que compte la France pour François Fillon, suppression de 120 000 postes pour Emmanuel Macron. Mais il est également question d’abandonner ou de restreindre le statut général, de recruter des salariés du secteur privé dans les administrations, de modifier les rémunérations en les modulant davantage « au mérite ».

L’option néolibérale de Macron

Ces propositions se déclinent sur deux registres différents. Le premier, qui est plus particulièrement développé par Emmanuel Macron, est celui d’une option néolibérale afin de précariser la relation d’emploi au sein des fonctions publiques et de la rapprocher de ce qu’elle est dans le secteur privé, quitte à renforcer les recrutements dans certains secteurs prioritaires comme l’enseignement.

L’idée générale est donc de supprimer la garantie de l’emploi offerte par le statut ou, du moins, de recruter davantage sur la base de CDI de droit privé tout en laissant les opérateurs et les collectivités locales libres de leur politique de rémunération – ce qui, de fait, vient faire sauter les principes posés entre 1983 et 1986 lorsque les statuts des trois fonctions publiques furent établis.

Le second registre est celui du retour en force de l’État régalien à la suite des attentats terroristes de 2015. L’idée, partagée à droite et au centre, est de renforcer les effectifs de l’armée et de la police, soumis à des coupes claires durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy.

Ce recentrage autour de l’État régalien réunissant de vrais fonctionnaires au statut protecteur au détriment d’une « périphérie » d’agents recrutés sur contrats et soumis au bon vouloir des gestionnaires locaux ne fait que reprendre un schéma qui avait cours avant-guerre dans les milieux conservateurs, et repris ensuite par le régime de Vichy, qui consistait à séparer les fonctionnaires « d’autorité » des fonctionnaires « de gestion ». En ce sens, la réforme libérale en France n’est jamais vraiment néolibérale en ce qu’elle conduit à préserver les élites de l’État des réformes managériales imposées aux autres.

La fonction terroriale, la grande absente des programmes

Du côté de la gauche, Benoît Hamon envisage de recruter 40 000 enseignants supplémentaires, de revaloriser le point d’indice, d’améliorer les conditions de travail à l’hôpital et de réformer l’ENA pour diversifier la haute fonction publique. Jean-Luc Mélenchon défend, de manière générale, les services publics et prône d’importants investissements budgétaires dans l’éducation ou la recherche.

Mais les programmes manquent d’une conceptualisation précise et de la politique originale de la fonction publique qui ont tant manqué aux divers gouvernements qui se sont succédé depuis 2012. Rien n’est dit sur la méritocratie, l’organisation des concours et des parcours professionnels, aucun projet élaboré n’est avancé pour modifier la décentralisation alors même que c’est bien la fonction publique territoriale qui a vu ses effectifs exploser : elle a augmenté de 33,5 % depuis 2003 alors que la fonction publique de l’État se rétractait de 11 %.

Le FN rompt avec la posture anti-fonctionnaire

La grande nouveauté de l’élection de 2017 tient à la place accordée par Marine Le Pen à la fonction publique dans ses « 144 propositions » : renforcement des forces de sécurité mais aussi de la fonction publique hospitalière, revalorisation du point d’indice, ouverture de la fonction publique à des seniors du privé par le biais de concours professionnels. Ce programme rompt complètement avec la politique poujadiste et anti-fonctionnaire développée par Jean-Marie Le Pen.

Marine Le Pen lors d’une visite dans une chocolaterie de l’est de la France, le 8 mars 2017. Sebastien Bozon/AFP

Le point central reste néanmoins la liaison effectuée par la candidate du FN entre le soutien apporté aux fonctionnaires, la protection des zones rurales ou péri-urbaines frappées par la disparition des services publics et la défense de la laïcité.

Cette association « parle » aux fonctionnaires très sensibles sur le terrain de l’égalité et dont les plus modestes, en contact avec les usagers, ont vu leurs conditions de travail se dégrader sensiblement. Il en résulte une percée électorale étonnante, Marine Le Pen atteignant les 30 % d’intentions de vote chez les fonctionnaires de catégorie C mais également 17 % chez les cadres À (hors enseignement).

Enquête électorale française vague 11 bis (mars 2017). Cevipof

Fillon peu crédible, Macron très flou

On peut s’interroger sur le réalisme de certaines de ces propositions. La suppression massive des effectifs est peu populaire. L’enquête électorale du Cevipof nous apprend que seuls 40 % des Français (dont 14 % « fortement » et 26 % « plutôt ») demandent la réduction du nombre de fonctionnaires car celle-ci se traduit concrètement par des services hospitaliers surchargés et des zones de non-droit.

Le programme de François Fillon paraît peu crédible lorsque l’on sait que l’État n’a de pouvoir direct que sur son propre personnel, les effectifs de la territoriale étant sous le contrôle indépendant des collectivités locales qui disposent constitutionnellement du droit de libre administration. Comme ce programme a écarté l’idée de toucher aux forces de sécurité, puis plus récemment à la fonction publique hospitalière, il faudrait réduire de près de moitié la fonction publique de l’État. L’autre solution est de s’engager dans une négociation fort longue et complexe avec les élus locaux qui exigeront des contreparties fiscales ou budgétaires.

Le programme d’Emmanuel Macron reste, de son côté, très flou sur les secteurs ou les postes qui seraient ouverts à la contractualisation et on peut douter qu’une telle réforme ait la moindre chance de réussir si on ne la généralise pas. Mais si c’est le cas, on peut s’attendre à une réaction virulente des syndicats dont l’existence ne semble pas perturber les candidats dans leurs projets grandioses.

Du côté de la gauche, on n’a sans doute pas pris la mesure du vote FN chez des fonctionnaires en situation d’anomie qui attendent des normes claires en matière de laïcité et de méritocratie ou un renforcement du service public qui ne se réduise pas à de nouveaux recrutements.