Le Conseil de sécurité se réunit sur la situation en Syrie, le 24 octobre 2019 au siège des Nations Unies. Sur cette question, comme sur bien d'autres, la paralysie du Conseil de sécurité a des conséquences tragiques. La Presse Canadienne/AP, Mary Altaffer

Le Conseil de sécurité est dépassé. À quand une réforme en profondeur ?

Hier se tenait le vote au Conseil de sécurité de l’ONU. Malheureusement pour le Canada, les membres de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies ont choisi la Norvège (130 votes) et l’Irlande (128 votes).

Avec 108 votes en sa faveur, le message devrait être clair pour le Canada : il pourrait et devrait en faire plus. Mais au-delà de cette déception, l’ensemble du système de sécurité collective se doit sans doute d’être repensé, en commençant par le Conseil de sécurité.

Créée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il y aura soixante-quinze ans le 24 octobre 1945, l’ONU a comme but premier de maintenir la paix et la sécurité internationales. Afin d’assurer une « action rapide et efficace » en la matière, les États signataires de la Charte ont mis en place un organe central, le Conseil de sécurité, dont c’était la responsabilité principale.

Le Conseil de sécurité était à l’origine conçu sur une logique de responsabilité et de capacité plutôt que sur un principe de représentativité. Il était composé de cinq membres permanents, les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie), et de six membres non permanents élus par l’Assemblée générale pour des mandats de deux ans.

Soixante-quinze ans plus tard, le Conseil de sécurité est-il toujours pertinent dans sa forme actuelle ? Comment parvenir à le transformer en profondeur afin qu’il puisse véritablement assumer son rôle ? En tant qu’observateur de la scène internationale et onusienne, et attentif aux enjeux de gouvernance et de sécurité internationales, je ne suis guère optimiste. Mes travaux sur le réalisme éclairé qui animait les efforts diplomatiques de Lester B. Pearson viennent accentuer ce sentiment que le monde a profondément changé et que le Conseil de sécurité apparaît, crise après crise, de moins en moins adapté à la situation.

Le ministre des Affaires étrangères François-Philippe Champagne répond à une question lors d’une conférence de presse à Ottawa, le 2 avril. Il s’est rendu à New York afin de faire campagne pour que le Canada obtienne un siège au Conseil de sécurité des Nations unies. La Presse Canadienne/Adrian Wyld

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Assurer une meilleure représentativité

Alors que le nombre d’États membres de l’Organisation passe de 51 en 1945 à 99 en 1960, de longues tractations permettent finalement de faire passer le nombre de membres non permanents de six à dix et de répartir ces membres en fonction d’une logique géographique. Mais le ton était déjà donné : si la résolution est adoptée à l’Assemblée générale par 96 voix pour, plusieurs pays sont contre (notamment celles de la France et de l’Union soviétique) ou s’abstiennent (les États-Unis et le Royaume-Uni).

L’Organisation compte aujourd’hui 193 États membres et l’évolution du système international met clairement en évidence la nécessité d’une meilleure représentativité. Les cinq membres permanents représentaient en 1945 plus de 50 % de la population mondiale, mais ils en représentent 26 % aujourd’hui, dont plus des deux-tiers pour la seule Chine. Sans ce pays, les quatre autres États membres permanents représentent tout juste 7,8 % de la population mondiale.

Qui plus est, la répartition géographique adoptée au début des années 1960 donne aujourd’hui aux 52 États membres des Groupes d’Europe occidentale, d’Europe orientale (plus Australie, Canada, États-Unis, Israël, Nouvelle-Zélande et Turquie) qui représentent environ 17,1 % de la population mondiale, 47 % des sièges ; aux 53 États du Groupe d’Asie-Pacifique qui représentent 58,6 % de la population mondiale, 20 % des sièges ; aux 54 États du Groupe africain qui représentent 15,8 % de la population mondiale, 20 % des sièges ; et aux 33 États du Groupe latino-américains et caraïbes qui représentent 8,5 % de la population mondiale, 13 % des sièges.

L’ambassadrice de Norvège aux Nations unies, Mona Juul, vote lors des élections à l’ONU, mercredi 17 juin 2020, au siège de l’ONU à New York. La Norvège et l’Irlande ont remporté les sièges contestés au sein du puissant Conseil de sécurité de l’ONU mercredi. Eskinder Debebe/UN Photo via AP

Cette question d’une meilleure représentativité est, sans grande surprise, au cœur des débats que soulève depuis la réforme du Conseil de sécurité. C’est à l’occasion d’une autre importante augmentation du nombre de membres (159 membres en 1990, 184 en 1993), que ces débats sont relancés. 30 ans plus tard, le consensus sur un modèle de réforme n’est toujours pas en vue.

Des propositions de réforme

Plusieurs propositions sont sur la table. La plus significative est celle avancée par le Groupe des quatre (Allemagne, Brésil, Inde et Japon). Les membres de ce Groupe souhaitent élargir la composition du Conseil afin de pouvoir eux-mêmes, ainsi que deux États du Groupe africain, dont l’Afrique du Sud, accéder à un siège permanent disposant des mêmes privilèges que ceux des membres actuels. Le nombre de sièges non permanents serait également augmenté jusqu’à 14 pour un Conseil composé de 25 membres.

En contre-réaction à cette proposition, celle des membres du Groupe « Uni pour le consensus » (anciennement Coffee club), créé au milieu des années 1990, privilégie plutôt un simple élargissement du nombre de sièges occupés par les membres non permanents qui passeraient de 10 à 20. Les membres de ce groupe – auquel sont entre autres aujourd’hui associés le Canada, l’Espagne, l’Italie, l’Argentine, le Pakistan, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Suède – jonglent aussi avec l’idée d’imaginer une nouvelle catégorie de membres semi-permanents et de limiter, en fonction des dossiers traités, le droit de veto des membres permanents.

En 2004, le rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement créé par le Secrétaire général présentait deux possibilités de réforme dans la composition du Conseil de sécurité. La première (Formule A), proposait la création de six sièges permanents sans droit de veto et trois nouveaux sièges non permanents avec mandat de deux ans, répartis entre les régions afin que chacune dispose de six sièges au Conseil, dont deux à l’Afrique, trois à l’Asie-Pacifique (dont celui de la Chine), quatre à l’Europe (dont ceux de la France, du Royaume-Uni et de la Russie) et deux à l’Amérique (dont celui des États-Unis).

La seconde (Formule B) verrait la création d’une nouvelle catégorie de membres non permanents avec mandat renouvelable de quatre ans cette fois. Deux sièges seraient ainsi attribués à chacune des quatre régions et un nouveau siège non permanent avec mandat de deux ans serait aussi créé. Chacune des quatre régions disposerait ainsi de six voix dans un Conseil composé de 24 membres.

Enfin, anticipant un élargissement du Conseil et réclamant d’être « pleinement représentée », la proposition commune de l’Afrique s’appuie sur « Le consensus d’Ezulwini » adopté par l’Union africaine en 2005 qui demande « au moins deux sièges permanents » avec droit de veto (du moins « tant qu’il existera ») et cinq sièges non permanents.

Loin de l’unanimité

Toutes ces propositions laissent entrevoir qu’un consensus existe bel et bien au sein des États membres sur la nécessité d’une réforme du Conseil de sécurité. Toutefois, les débats et résistances qu’elles soulèvent font qu’un consensus n’existe toutefois pas quant à nature de cette réforme et, surtout, quant à la forme qu’elle pourrait plus concrètement prendre.

Aucune des propositions n’obtient l’appui unanime des membres permanents et ne serait à même de recueillir l’appui des deux tiers des États membres.

Entre temps, l’impasse contribue à affaiblir l’autorité, la légitimité et l’efficacité du Conseil dont la paralysie entraîne parfois des conséquences tragiques, en Syrie par exemple. Ou encore, dans le cas de la pandémie de la Covid-19 : les membres du Conseil ne sont pas parvenus à s’entendre sur une résolution puisque la Chine et les États-Unis n'étaient pas d'accord sur la question de l’Organisation mondiale de la santé.

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