Le consensus international sur la répression des drogues s’effrite

Des sachets de cocaïne saisis en Afrique de l'Ouest, l'une des plaques tournantes du trafic mondial. ISN/Flickr, CC BY-NC-ND

Du 19 au 21 avril 2016, l’ONU a consacré trois journées pour parler des drogues, et on n’en a quasiment pas entendu parler en France. Prévue pour 2019, la réunion extraordinaire de l’Assemblée générale sur les drogues (UN General Assembly Special Session on Drugs, ou UNGASS) a été avancée de trois ans, à la demande de la Colombie, du Guatemala et du Mexique, avec le soutien de nombreux autres pays qui ont considéré que le sujet des drogues était suffisamment important pour en faire un débat international. C’était la troisième fois qu’une telle réunion était dédiée exclusivement à ce sujet.

Cette réunion internationale était un moment propice pour la discussion. L’actualité démontre tous les jours l’impossible contrôle du trafic des stupéfiants, de la violence qui lui est liée et de la multiplication des activités illicites liées au marché noir. Par ailleurs, la consommation des drogues n’a jamais diminué et des contradictions apparaissent entre la politique et la perception des substances, notamment en ce qui concerne le cannabis, légalisé dans certains États aux États-Unis et en Uruguay, en claire opposition avec les traités internationaux.

Les contradictions entre les réalités nationales et les prérogatives du système international sont devenues flagrantes aujourd’hui. Même en France, le discours politique apparaît éloigné de la réalité de l’action des autorités publiques. Quels changements a apportés cette troisième édition de l’UNGASS ? Cette réunion, et surtout le processus qui l’a précédée, marque principalement l’amorce d’une possible évolution sur le plan international vis-à-vis du dossier des drogues.

« Un monde libre de drogues »

L’ONU est une instance importante sur la question des drogues. Plus généralement, celle-ci fait l’objet de discussions au niveau international depuis le début du XXe siècle. Ces discussions visent à réguler la production et le marché des stupéfiants, utilisés dans la production de médicaments, et d’empêcher leur passage au marché noir sous la forme des drogues. C’est ce qu’attestent les Conventions internationales de 1961 et de 1971.

Or, malgré tous ces efforts, le trafic illicite n’a pas cessé de se diversifier et de s’accroître. En 1988, une troisième Convention a émergé à l’ONU, et la première session de l’Assemblée générale consacrée aux drogues, en 1990, est venue renforcer la lutte contre le trafic, décrétant au passage la « guerre contre les drogues ».

La répression des drogues (et notamment de leur production illégale) est ainsi devenue le paradigme de la politique internationale, mais aussi des politiques nationales adoptées dans tous les pays. S’il y a un secteur de l’action publique où le paradigme a été harmonisé sous une influence venant d’en haut, c’est bien celui des drogues.

Le trafic n’a pas faibli, au contraire, malgré les politiques de répression. Lucian Cesca/Flickr, CC BY-NC-SA

Or, ce paradigme a trouvé très vite des opposants. D’une part, en Europe apparaît une vision centrée sur la santé publique et les droits humains, prônant une politique de réduction des risques face à la contamination du VIH lié aux usages des drogues. D’autre part, les pays du Sud (producteurs) demandent une concentration des actions tant sur la réduction de l’offre que sur celle de la demande de ces substances.

Ces pourparlers aboutissent néanmoins, lors de l’Assemblée générale de l’ONU qui a lieu en 1998, à l’adoption d’un nouvel objectif : « Un monde libre des drogues ». La politique de répression est renforcée et les préoccupations liées aux questions de santé publique laissées de côté.

L’émergence d’une troisième voie

Dès lors, le consensus autour de l’approche répressive va s’effriter tout au long des années 2000. Les défenseurs d’une approche basée sur les droits humains et sur la réduction des risques de santé publique se sont éloignés lentement mais sûrement des recommandations internationales, rompant notamment sur le point précis de la tolérance vis-à-vis de la consommation. Ainsi, alors que camp répressif prône une tolérance zéro envers les drogues, un camp plus pragmatique va accepter une consommation dans le but de minimiser les possibles effets négatifs de leur usage (surdose, VIH) sans nécessairement prôner le sevrage ou l’abstinence.

Sur le plan de la définition des objectifs, cette confrontation provoque une dilution de l’essence de la politique internationale des drogues. Désormais formalisée dans un langage neutre qui ne parlera ni de réduction des risques, ni de guerre contre la drogue, chaque État interprétera le plan d’action de façon autonome.

Dans ce contexte, l’UNGASS 2016 marque l’apparition d’une nouvelle coalition : celle des pays demandant une approche alternative, remettant en cause les principes et l’efficacité de la politique internationale existante, et envisageant son évaluation et même une éventuelle révision. Toutefois, il ne faudrait pas lire dans le mot « alternative » une demande déguisée de légalisation. Il existe en effet des pays qui, on l’a dit, ont légalisé (l’Uruguay) ou envisagent la légalisation (le Canada) du cannabis pour un usage récréatif. Mais, au niveau international, un tel discours n’est pas à l’ordre du jour.

Le Canada envisage de légaliser la consommation de cannabis. bulbocode909/Flickr, CC BY-NC-SA

On l’a vu, les coalitions divergent plutôt dans leurs visions de la consommation des substances et, par conséquent, dans leur attachement aux traités internationaux. Alors que les pays « prohibitionnistes » (Russie, Chine) défendent les textes déjà adoptés comme la « pierre angulaire » de tout le système, la coalition « modérée » (Union européenne et les États-Unis) privilégie pour sa part une approche basée sur la santé publique et les droits humains au sein des traités.

Enfin, la coalition dite « alternative » (Colombie, Uruguay) souhaite initier un processus d’évaluation du système existant, débouchant éventuellement sur davantage de régulation des marchés (donc plus de légalisation), par exemple en ce qui concerne l’utilisation des stupéfiants (cannabis mais aussi la feuille de coca) à des fins thérapeutiques ou médicales.

Point de rupture

Sans surprise, bien que cette troisième coalition ait été à l’origine de l’UNGASS 2016, elle n’a pas réussi à s’y imposer. La dernière session de l’ONU consacrée à ce dossier fait, avant tout, la synthèse entre une approche purement répressive et la protection des droits humains. Eu égard aux demandes des organisations de défense des droits humains (qui prônent la réduction de risques et/ou la réforme du système), elle peut certes apparaître comme une opportunité manquée. La vision répressive continue en effet d’être au centre du système, notamment en ce qui concerne le trafic illicite et la criminalité.

Toutefois, cette session a marqué un vrai point de rupture concernant la place accordée à la santé et aux droits humains : la dernière résolution de l’UNGASS est clairement le texte qui défend le plus les droits humains dans l’histoire de la politique internationale des drogues.

Cette avancée s’est concrétisée avec l’incorporation officielle de la notion de protection des droits humains au sein des systèmes policiers et judiciaires. Elle ouvre ainsi la porte à un grand nombre de mesures non répressives (ou moins répressives) : la prise en considération des alternatives à l’emprisonnement pour les délits liés aux drogues (selon les populations concernées), une proportionnalité des peines en relation avec la gravité des infractions, des politiques de développement alternatif et la prise en considération du droit à la santé et au consentement au traitement pour les consommateurs.

Enfin, l’UNGASS 2016 ouvre la porte à une série des débats en vue de la redéfinion du plan d’action de l’ONU sur les drogues en 2019.

Le rôle actif de la société civile

Il serait toutefois naïf de considérer ces idées comme totalement novatrices ou nouvelles : elles étaient déjà présentes dans les débats dans les années 1990. Mais, pour la première fois, elles figurent en toutes lettres dans un document d’objectifs. Et c’est précisément là où se situe le second point de rupture significatif avec le passé : ces changements sont le produit d’une participation très active de la société civile et de l’inclusion des autres organismes des Nations unies dans la mise en œuvre de la politique vis-à-vis des drogues.

Malgré la forte opposition de certains États, la société civile a en effet réussi à irriguer le débat d’idées nouvelles. Ainsi, même s’ils sont encore peu nombreux, quelques pays comme le Brésil ou le Mexique ont intégré dans leurs missions diplomatiques des membres de la société civile, leur garantissant l’accès aux processus de prise de décision.

Manifestation pro-cannabis dans les rues de Berlin en 2010. Marcus Povey/Flickr, CC BY

Par ailleurs, le document adopté en avril 2016 suit les recommandations émises par les autres agences de l’ONU sur le dossier des drogues : l’OMS, ONUSIDA, le PNUD, le Conseil des droits de l’Homme. Ces dernières sont désormais mandatées pour assurer un suivi des objectifs définis, gagnant ainsi en importance sur le sujet des drogues.

Et la France dans tout ça ?

Paris apparaît bien timide dans ce dossier. Très représentative de la vision « modérée » au niveau international, la parole française s’éclipse derrière celle de l’Union européenne, qui préconise d’une part la continuité de la lutte contre le trafic illicite et la sauvegarde des traités, et d’autre part une réponse sanitaire et sociale fondée sur la réduction des risques, la prévention et le respect des droits humains.

Cette posture reflète l’absence de débat public en France autour des drogues. Or, dans les faits, le gouvernement français mène, en liaison avec des ONG, des initiatives en faveur d’une politique basée sur les droits humains et la santé, qui s’écartent de la législation française en vigueur depuis 1970. Deux exemples illustrent bien cette politique : un projet d’« alternative à la prison pour les délinquants souffrant d’addictions » et l’ouverture des salles de consommation à moindre risque à Paris et à Strasbourg.

Le Colorado a légalisé, sous certaines conditions, la consommation du cannabis. CC BY-NC-SA

La politique de la France cherche, avant tout, à être « pragmatique », mais sur la scène internationale un tel discours semble vague et conduit à ne pas prendre de position forte. Cette attitude est d’autant plus regrettable au moment où les choses changent réellement dans certains pays. C’est le cas, par exemple, des États-Unis, pays promoteur de la « guerre contre les drogues » qui voit sa population, à travers des référendums successifs, rompre avec les traités internationaux et amorcer un changement vers la légalisation.

La demande d’alternatives qui a émergé lors de l’UNGASS 2016 démontre, en tout cas, que les contradictions entre le discours et la réalité sont insoutenables à long terme au niveau international. La prochaine réunion de l’ONU qui aura lieu dans trois ans constituera une nouvelle occasion de donner plus de cohérence à la politique des drogues sur le plan international.

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