Cet article s’appuie sur les travaux de Céline Cassourret, Juliette Hebenstreit, Camille Sachot, Valentin Napoli, Sciences Po Paris (à paraître dans le programme de recherches Communs fonciers urbains pour l’habitat).
Le référendum du 4 novembre 2018 a révélé qu’une majorité (56,4 %) de la population calédonienne était favorable au maintien de l’archipel dans la République française. Pourtant, les résultats du référendum montrent un clivage entre les régions majoritairement kanak, qui ont voté « oui » à l’indépendance, et celles qui sont habitées par des Calédoniens d’origine européenne, qui ont voté non (carte 1). Ce clivage correspond aussi à des disparités socio-économiques : le taux de pauvreté est ainsi de 52 % dans les îles Loyauté contre 9 % dans la province Sud.
La question du statut des terres kanak et de leur usage reste une actualité brûlante en Nouvelle-Calédonie. Il faut se souvenir que l’identité de chaque Kanak se définit d’abord en référence à une terre, comme l’affirme l’accord de Nouméa de 1998. Est-ce que les formes récentes de valorisation foncière permettront de réduire les inégalités et de contribuer au « destin commun » des populations de Nouvelle-Calédonie ?
La redistribution foncière ne fait pas tout
Durant la période coloniale, des réserves ont été attribuées aux populations kanak (à partir de 1876). Cependant, celles-ci se situaient généralement dans les régions les plus difficiles à exploiter (montagnes, côte Est, îles..), et non sur les meilleurs terrains de la côte Ouest (carte 2). Elles ne couvraient que 8 % du territoire en 1914 selon les travaux de l’historien Joël Dauphiné.
Dans les années 1970, des mouvements kanak ont émis des revendications hors des réserves. Le gouvernement français a alors lancé en 1978 une réforme foncière, qui s’est traduite par le rachat de terres par la puissance publique et leur restitution aux tribus mélanésiennes, constituées en Groupements de droit particulier local (GDPL) depuis 1999. Les GDPL sont des structures juridiques regroupant des individus de statut civil coutumier, dotées d’une personnalité morale. Il existe 341 GDLP fonciers en 2017.
Cependant, la redistribution ne permet pas d’exploiter facilement le domaine coutumier. En effet, ces terres sont inaliénables, insaisissables, incommutables et incessibles (les 4 « i »), ce qui interdit en principe de les vendre, de les hypothéquer et même de les intégrer dans les documents d’urbanisme.
Mais les tenants du respect de la coutume ne sont pas forcément tenants d’un immobilisme. Selon le sociologue Patrick Pillon,
« Après la lutte politique, l’accession à l’indépendance passe désormais aux yeux du Front de Libération nationale kanak socialiste (FLNKS) par la gestion et l’aménagement du territoire. »
La conciliation entre coutume et droit commun
Depuis le début des années 2000, des mécanismes ont été mis en place par les autorités publiques et coutumières afin de mettre en valeur les terres kanak tout en respectant leur statut juridique et leur mode de gouvernance.
À Dumbéa par exemple, troisième ville calédonienne au sud de l’agglomération de Nouméa, 135 hectares ont été attribuées par l’État au GDPL Waka en 1997. Celui-ci souhaitait construire des logements pour les jeunes du clan, mais face aux coûts de viabilisation élevés, le mandataire du GDPL a passé un accord avec le propriétaire voisin, non Kanak. Ce dernier étendait aux terrains coutumiers les travaux de terrassement prévus sur son domaine en échange du renoncement du GDPL à la revendication potentielle de certaines de ses terres. Puis, un projet de zone d’aménagement concerté (ZAC) s’est dessiné à proximité de l’espace géré par le GDPL. A cette occasion, la municipalité a acquis les terrains du propriétaire privé, mais le mandataire du GDPL a obtenu que celle-ci respecte les engagements antérieurs. La Province Sud a alors financé une partie des travaux et la construction d’une piste de desserte de 2,5 kilomètres, à hauteur de 584 000 euros. Le GDPL a apporté des fonds propres (84 000 euros) et les ménages bénéficiaires devaient ensuite chacun reverser une somme au GDPL. Ceux qui disposaient de faibles revenus pouvaient bénéficier du soutien du Fonds social de l’habitat. Dans ce cas, le représentant du clan coutumier a donc procédé à une double négociation pour monter le projet, à la fois avec un propriétaire privé et avec les institutions publiques.
Dans la zone Voh-Koné-Pouembout (VKP), au nord, le GDPL Gou Me Wee a choisi une autre option, la mise à disposition de 400 hectares pour la construction de logements sociaux destinés à des personnes extérieures aux clans. La zone VKP est dynamique, elle attire de nouveaux habitants notamment autour de l’exploitation du nickel. Un projet de 115 logements sociaux a été développé en 2006 par la Société immobilière de Calédonie (SIC) et le Fonds Social de l’Habitat avec l’appui de la province Nord.
Des conventions de mise à disposition du sol pour 30 ans ont été signées entre le GDPL, la SIC et le FSH, et celles-ci ont ensuite été enregistrées par l’officier public coutumier, qui est le garant de la conciliation entre coutume et droit commun. Les concessions n’impliquent pas de transfert de propriété : cela permet de préserver le lien à la terre pour la tribu kanak, comme le veulent la coutume et le statut juridique des « 4i » (inaliénables, insaisissables, incommutables et incessibles), tout en accueillant des aménagements modernes.
Des nouvelles formes de développement économique
Enfin, un troisième type de mise en valeur émerge, le développement économique. Sur les îles Loyauté, le GDPL Mejei Wetr est fondé à la fin des années 1990. Il créé une SARL en vue du développement de l’accueil de bateaux de croisière (220 000 croisiéristes par an). Puis, une société d’économie mixte est montée pour le projet touristique Easo (construction de pontons supplémentaires, de locaux, d’un village mélanésien). Ce projet reçoit le soutien financier de la commune de Lifou, de la Province des Îles et de l’État, qui viennent s’ajouter aux fonds propres du GDPL et à un emprunt bancaire. Les retombées économiques sont estimées à 200 millions de francs pacifique (1,7 million d’euros) par an, qui sont partagés entre une centaine de prestataires (commerces, activités de loisirs, hotellerie-restauration).
D’autres GDPL installent sur des terres coutumières des zones d’activités (notamment le GDPL Baco à Koné), qui accueillent des entreprises exogènes (supermarchés, banques), mais aussi des sociétés dirigées par des Kanak. Ce type d’aménagement génère des revenus issus des loyers et de nouvelles offres d’emploi pour les communautés locales.
Les représentants coutumiers expliquent que l’objectif est d’améliorer l’autonomie des communautés, en créant de l’emploi et ainsi en limitant l’exode rural des jeunes vers centres urbains tels que le Grand Nouméa. En effet, depuis 1989, le solde migratoire est structurellement négatif pour la région du Nord-Est de la Grande Terre et des îles Loyauté, tandis qu’il est structurellement positif pour le Grand Nouméa. Le taux de chômage est quant à lui de 36 % pour les 15-24 ans en Nouvelle-Calédonie, contre 22 % en France métropolitaine.
Des arrangements pour un « destin commun » ?
Ces dispositifs innovants, développés depuis les années 2000, permettent de concilier coutume et droit commun afin de mettre en valeur les terres coutumières. Participent-ils d’un dialogue entre Kanak et Européens, allant dans le sens du « destin commun » de la société calédonienne, prôné par l’accord de Nouméa ?
D’un côté, on constate que les instances coutumières ont adopté une logique qui leur était étrangère il y a quelques décennies, en s’appropriant des outils d’aménagement jusqu’alors réservés à des acteurs européens sur des terres de droit privé. D’un autre côté, les mécanismes de gestion « en commun » n’ont pas disparu, les règles de décision par consensus au sein du groupe demeurent.
Dans certains cas, des blocages ou des ralentissements apparaissent, lorsque des projets menacent la préservation de lieux tabous ou lorsque la concertation avec les communautés kanak est perçue comme insuffisante. Le centre minier de Kouaoua a ainsi été bloqué pendant deux mois à l’été 2018 car un groupe de jeunes Kanak affirmait avoir été exclu des négociations entre l’entreprise et les autorités coutumières.
La question de la valorisation économique des terres est également débattue au sein des clans et des tribus : est-ce que la principale finalité pour les terres coutumières doit devenir celui de la création de rentes financières ? Est-ce que leur mise en valeur permettra l’inclusion sociale des plus vulnérables sur le temps long ?