L’explosion des groupes parlementaires est-elle vraiment efficace ?

Certains experts estiment que le dixième groupe parlementaire ‘Agir-Ensemble’ lancé le 26 mai pourrait appuyer le premier ministre Edouard Philippe dans de futurs projets politiques. Christophe ARCHAMBAULT / POOL / AFP

« AGIR Ensemble » : le dixième groupe parlementaire formé le 26 mai par des députés La République En Marche (LREM) et les députés de la branche « Agir » du groupe « UDI-Agir », présidé par Olivier Becht espère imposer une ligne « libérale, humaniste, sociale et européenne » d’après le Journal du Dimanche. Certains des 17 députés membres de ce nouveau groupe – appuyé par le parti centriste Agir présidé par Frank Riester ministre de la Culture – seraient par ailleurs très proches du premier ministre Édouard Philippe rapporte le Parisien.

Après le lancement le 19 mai dernier du groupe « Écologie Démocratie Solidarité », mené notamment par Matthieu Orphelin et d’anciens députés de LREM siégeant jusque-là parmi les non-inscrits, certains évoquent une « balkanisation » du parti fondé par Emmanuel Macron.

Les deux conséquences immédiates sont, d’une part, que le groupe LREM ne dispose plus de la majorité absolue des sièges de députés, bien qu’il bénéficie encore du soutien d’une majorité absolue de députés (avec le MoDem, mais aussi avec ces nouveaux groupes qui ne font pas partie de l’opposition) et, d’autre part, qu’il y a désormais 10 groupes à l’Assemblée nationale, un record jamais atteint sous la Ve République.

Mais les conséquences à plus long terme sont en réalité bien plus importantes et nécessitent pour cela de se pencher sur le statut et le rôle de ces rouages essentiels du travail parlementaire que sont les groupes politiques ou groupes parlementaires.

Paris, 9 juillet 1928, jeu de boules, match interparlementaire, Gaston Vidal lançant sa boule (Agence Rol). BNG/Gallica, CC BY-NC-ND

Comment former un groupe ?

Rien de plus simple ! Les groupes parlementaires sont distincts des partis politiques, qui n’étaient alors que balbutiants au début du XXe siècle. Les groupes parlementaires existent à la Chambre des députés depuis 1910 (résolution du 1ᵉʳ juillet 1910). Mais c’est en 1932 qu’est apparue la première condition pour former un groupe : rédiger une déclaration commune assez formelle, qui constitue en quelque sorte le socle de valeur sur lequel se rejoignent les membres du groupe.

De façon presque unanime à tous les groupes, on y retrouve la défense de la laïcité, de la justice, de la solidarité et de l’environnement. Elles sont parfois assez courtes.

La deuxième condition est de réunir un nombre minimal de 15 députés signataires de cette déclaration commune.

Chaque député ne pouvant appartenir qu’à un seul groupe, le niveau de ce seuil a des conséquences importantes sur le système politique : peu élevé, il permet la représentation d’une palette de nuances politiques ; plus élevé, il cherche à limiter la dispersion des parlementaires et à assurer une plus grande stabilité gouvernementale.

Au début de la Ve République, il est décidé que, pour constituer un groupe, il faut rassembler 30 députés, ce qui ne permet que la formation de 6 groupes contre 16 de 1928 à 1932. En 1988, la majorité socialiste l’abaissait ensuite à 20 (résolution du 1er juillet 1988) pour permettre aux communistes de conserver un groupe.

Le seuil actuel de 15 membres (résolution du 27 mai 2009) est le résultat d’une promesse de Nicolas Sarkozy faite aux centristes et aux écologistes afin de faire voter la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (rappelons qu’elle n’a été votée qu’à 2 voix de majorité des parlementaires réunis en Congrès en vertu de l’article 89 de la Constitution).

Cette révision constitutionnelle a abouti à l’introduction d’une troisième condition pour certains groupes en 2009, car le travail parlementaire était jugé trop peu démocratique.

En effet, la révision de 2008, en même temps qu’elle constitutionnalise les groupes parlementaires, permet de réserver des droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires (art. 51-1 de la Constitution). À l’Assemblée nationale, les groupes d’opposition sont ceux qui se déclarent comme tels (c’est donc une 3e condition pour eux), tandis que les groupes minoritaires n’ont pas à se déclarer : ce sont ceux qui, n’étant pas le groupe réunissant le plus grand nombre de députés (c’est la définition implicite de la majorité), ne se sont pas déclarés d’opposition.

À ce jour, il existe quatre groupes d’opposition : Les Républicains, Socialistes et apparentés, La France insoumise et Gauche démocrate et républicaine. On compte par ailleurs cinq groupes minoritaires (tous les autres sauf LREM) dont font désormais partie le groupe Ecologie Démocratie Solidarité et Agir Ensemble.

Pourquoi tant de groupes ?

Quantité de raisons politiques expliquent la multiplication des groupes sous cette XVe législature à l’Assemblée nationale. Parmi celles-ci on mentionnera la dispersion de l’offre électorale, la volonté de bénéficier d’un plus grand affichage médiatique ou encore la volonté d’exister, de peser et de faire entendre leur voix pour ceux qui étaient membres du groupe pléthorique de LREM, problème que rencontrent tous les groupes majoritaires – rappelons-nous des « frondeurs » sous la XIVᵉ législature.

Mais s’y ajoute une raison juridique : les groupes minoritaires et les groupes d’opposition bénéficient de droits spécifiques ce qui fait qu’il y a intérêt à créer un groupe.

Huissiers durant une session à l’Assemblée nationale le 26 mai 2020. Christophe Archambault/AFP

Des droits spécifiques

La Constitution prévoit que les groupes d’opposition et les groupes minoritaires fixent l’ordre du jour d’un jour de séance par mois de l’Assemblée, et un tourniquet entre ces groupes est organisé à cette fin, ce qui permet de faire discuter de ses options politiques.

En outre, le règlement de l’Assemblée nationale a prévu quantité de droits pour ces groupes : participation de leur président à la Conférence des présidents qui fixe l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, droit de demander ou de s’opposer à la mise en œuvre de la procédure de législation en commission, droit de tirage pour obtenir une fois par session la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information, droit de demander l’examen d’un texte de loi en commission spéciale, plus grand nombre de questions au gouvernement à poser le mardi après-midi, davantage de temps disponible lors de la mise en œuvre du « temps législatif programmé ».

Les groupes permettent aussi d’assurer une certaine unité de vote de leurs membres, voire une véritable discipline et ils se sont organisés pour cela.

Les groupes sont en réalité devenus les interlocuteurs des autres organes de l’Assemblée nationale – les commissions, la présidence – et des fonctionnaires parlementaires – administrateurs et administrateurs adjoints.

Ils décident « en interne » qui prendra la parole dans un débat, qui défendra tel amendement, quelles seront les propositions de loi déposées, etc. Ils sont donc incontournables.

Un bienfait ou un risque ?

On peut considérer que la multiplication des groupes à l’Assemblée nationale permet une meilleure représentation des différentes sensibilités. L’apparition des nouveaux groupes est alors appréciée comme un bienfait.

Mais on peut aussi juger que ces apparitions vont rendre le travail parlementaire beaucoup plus difficile. Et si la majorité en pâtit un peu, ce sont surtout les groupes minoritaires et les groupes d’opposition qui en paieront le prix.

« Vacances parlementaires », Le Petit Parisien, n° 20837, 18 mars 1934, H.-P. Gassier. Le Petit Parisien

La manne financière dont les groupes disposent (11,2 millions en 2018) sera à répartir en un plus grand nombre de bénéficiaires ; le nombre de 22 questions posées chaque mardi après-midi sera à diviser en 9 et non plus en 7 (la majorité disposant de 8 questions chaque semaine) ; le temps de parole lors du « temps législatif programmé » sera si fractionné que certains groupes ne pourront s’exprimer qu’à une vitesse démesurée, plus vite encore que le député André Chassaigne qui a défendu un amendement à la loi Macron en 25 secondes

En outre, le travail parlementaire risque la désorganisation et les fonctionnaires de l’Assemblée auront toutes les peines du monde à agencer dans l’agenda les différentes volontés de tous les groupes, ce qui pourrait servir la majorité.

La démocratie parlementaire ne doit pas être appréciée seulement à l’aune de la diversité des expressions politiques, elle doit l’être aussi à celle de son efficacité.

Il nous reste à observer si la situation actuelle est tenable ou s’il faudra, soit remonter le seuil pour constituer un groupe (mais qui prendra ce risque sera inévitablement vilipendé pour avoir attenté à la démocratie), soit réserver les droits spécifiques aux seuls groupes d’opposition et non aux groupes minoritaires.

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