Après un sommet marathon, les pays de l’Union européenne ont réussi à s’entendre in extremis mercredi 22 juillet au petit matin sur le plan de relance de €750 milliards comprenant 390 milliards de subventions et €360 milliards de prêts.
Durant le week-end, les négociations ont frôlé la rupture mais aujourd’hui chacun y trouve un satisfecit. Les frugaux – Autriche, Pays-Bas, Suède et Danemark – ont diminué le montant des subventions initialement fixé à 500 milliards et auront un droit de regard sur l’utilisation des fonds mais pas le droit de veto lors de l’adoption des plans de relance de relance nationaux. 70 % des subventions seront allouées sur 2021 et 2022 avec des dépenses qui pourront être engagées dès 2020.
La dette fédératrice de l’Europe
Finalement, comme pour les États-Unis en 1781, c’est la dette qui va pousser l’Union européenne vers davantage de fédéralisme à travers l’adoption d’un budget européen contra-cyclique financé par des ressources propres. Les débats qui ont eu lieu jadis sont d’une étonnante actualité. Comme l’écrit Alix Meyer dans « Les paradoxes de la dette américaine » :
« les États-Unis naissent endettés… Adoptée en 1781, la première Constitution de la République américaine, les Articles de la Confédération, donne naissance à un État central très faible. Pour financer ses opérations et rembourser ses dettes, il doit notamment s’appuyer sur des contributions volontaires de la part d’États membres dont les finances sont elles-mêmes très affaiblies ».
La question de la fédéralisation des dettes des États devient centrale dans la construction des États-Unis.
Petite leçon d’histoire américaine
À partir de 1781, les fédéralistes et les anti-fédéralistes américains s’affrontaient avec des arguments qui font écho aujourd’hui aux questions de souveraineté et de centralisation des pouvoirs. Les anti-fédéralistes étaient alors incarnés par Thomas Jefferson, à l’époque secrétaire d’État de George Washington, et d’obédience démocrate tandis que les fédéralistes étaient conduits par Alexander Hamilton, de tendance plutôt républicaine. Des positionnements à l’inverse des étiquettes politiques européennes d’aujourd’hui.
Les anti-fédéralistes craignaient pour la souveraineté des États. Comme le rapporte Alix Meyer, ils voyaient dans la fédéralisaton des États :
« une machination funeste qui fait passer les intérêts des élites financières devant ceux du peuple. En effet, la dette doit être remboursée par les impôts qui sont payés par les citoyens tandis que les intérêts de cette dette viendront enrichir les spéculateurs qui prêtent leurs capitaux à l’État.
Thomas Jefferson déclarant : “la dette publique est le plus grand danger qui menace” (public debt is the greatest of the dangers to be feared) ».
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Il proposera d’ailleurs un amendement constitutionnel pour imposer l’équilibre budgétaire fédéral afin de réduire le pouvoir de l’État fédéral. Jefferson n’est pas opposé à la dette des États, il est opposé à la centralisation du pouvoir.
Il estime que l’État fédéral s’éloigne des intérêts du peuple et favorise l’émergence d’une oligarchie. Au contraire, Alexander Hamilton alors secrétaire au Trésor de George Washington, voit dans la fédéralisation des dettes des états un moyen d’asseoir la réputation de l’État américain et de lui permettre de se financer à moindre coût.
Il voit aussi dans la dette publique un moyen d’augmenter la masse monétaire et favoriser le commerce grâce à la création de la première Banque nationale, « First Bank of the United States » sur le modèle de la banque d’Angleterre.
Par ailleurs, la fédéralisation de dette publique est également un moyen de mieux contrôler les États à qui la Constitution avait enlevé le pouvoir d’émission de titre de crédit. Par la suite, les successeurs des fédéralistes défendront la dette publique au nom de l’investissement dans les infrastructures.
Emmanuel Macron, le Alexander Hamilton de l’UE ?
Comparaison n’est pas raison mais on ne peut s’empêcher de remarquer la similitude des débats et préoccupations qui ont animé la transformation des États-Unis en un véritable État fédéral et l’ambition européenne vers une Europe construite sur le même modèle.
L’accord sur le plan de relance européen est-il donc une étape nécessaire vers une Europe fédérale ? Il serait prématuré d’y voir une avancée significative sur cette voie.
En premier lieu, si les négociations ont laborieusement abouti à un accord mardi dernier, la route est encore longue avant qu’il soit définitivement entériné. Il doit être voté par le parlement européen et les concessions faites pour y aboutir sont loin de faire l’unanimité.
La question des rabais
Parmi les concessions importantes figurent les rabais, remises faites aux pays contributeurs nets au budget Européen.
Avec le Brexit beaucoup pensaient que les rabais allaient enfin disparaître. Instaurés par Margaret Thatcher hostile à une Europe fédérale à travers sa phrase historique : « we want our money back », les rabais reflètent pour certains pays comme la France une approche de l’Union européenne utilitariste et non coopérative qui n’est pas à la hauteur des ambitions.
Néanmoins comme à l’époque de la bataille entre fédéralistes et anti-fédéralistes, la question de la centralisation des pouvoirs est clef.
La France est naturellement encline à pousser vers une centralisation accrue des pouvoirs en particulier si elle y joue un rôle important. Les pays dits frugaux veulent s’assurer que les fonds empruntés par la Commission européenne seront utilisés à bon escient.
De l’attrait des subventions plus que des prêts
Dans cette bataille on retrouve une thématique récurrente dans les débats sur les finances publiques, celui du consentement à l’impôt.
Il n’est pas question pour les pays frugaux de se retrouver solidaires de dépenses publiques qu’ils ne cautionnent pas. Cette question animait déjà les premiers échanges de l’Eurogroupe en avril sur les mesures spéciales à prendre face au Covid-19.
L’accès au Mécanisme Européen de Stabilité (MES) qui permet aux pays de la zone euro en difficultés financières d’accéder à des lignes de crédit, était déjà conditionné à l’utilisation exclusive des fonds empruntés pour des dépenses liées au Covid.
Il est intéressant de noter qu’à ce jour, aucun pays n’a utilisé cette option pour la simple et bonne raison que les pays les plus durement touchés n’ont aucun mal à financer leur dette résultat de la politique monétaire ultra-accommodante de la BCE.
Pour les mêmes raisons, il est fort à parier que les pays de l’Union n’auront pas recours à l’enveloppe de 390 milliards de prêt du plan de relance. En effet, depuis les premières discussions sur les différentes modalités du plan de relance au sein de l’Eurogroupe, les « spreads » – l’écart de taux entre le pays le plus solide (l’Allemagne) et les autres pays de la zone euro – sur la dette souveraine des pays de la zone euro – se sont resserrés.
Du financement du plan de relance
Tout comme à l’époque de Jefferson et Hamilton la question de l’équilibre budgétaire était un point d’achoppement, Jefferson voyant dans l’équilibre budgétaire une manière de contenir le pouvoir central de l’État fédéral, la question du remboursement étant un point d’orgue des discussions au sein de l’Eurogroupe.
Les frugaux préféraient les prêts aux subventions, un moyen de contenir les dérives possibles. C’est pourquoi ils ont bataillé fort pour revoir à la baisse le volet subvention passant de 500 milliards à 390 milliards.
Reste à savoir désormais comment les financer en développant les ressources propres de l’Union européenne sachant qu’en pleine pandémie une augmentation des taxes n’est jamais bienvenue.
Qu’à ne cela tienne ! il suffit de mentionner la taxation d’activités perçues comme nuisibles pour mieux les faire accepter comme les services numériques (taxe Gafa) ou la taxe sur les transactions financières (souvent appelée taxe Tobin), serpent de mer qu’on ressort régulièrement depuis la crise de 2008, sans oublier de faire appel à la conscience écologique avec la taxe carbone et le renforcement du système d’échange de quotas d’émissions polluantes.
L’avenir nous dira si ce sommet européen historique de par sa durée deviendra également historique parce qu’il aura marqué les balbutiements des États-Unis d’Europe à l’image de leurs cousins d’Amérique.