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Modes de garde : vers un service public de la petite enfance ?

La finalité d’un accueil universel réside dans la nécessité d’offrir à chaque enfant les mêmes chances, quel que soit son lieu de naissance ou de vie. Shutterstock

Si la France a pu se targuer d’une politique familiale volontariste au sortir de la Seconde Guerre mondiale, elle demeure aujourd’hui en retard sur la question de l’accueil du jeune enfant. Les travaux récents du séminaire « Premiers pas », en 2020 et 2021, et ceux du groupe de travail des mille premiers jours en 2020, ont mis en lumière l’importance de cette période pour la construction de l’enfant et du futur adulte.

Pour autant, les réformes qui ont suivi – incarnées par la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique puis l’ordonnance du 19 mai 2021 relative aux services aux familles – décrets et arrêtés d’application n’ont pas pris toute la mesure de la nécessité de préserver le jeune enfant et de lui offrir un environnement permettant son plein épanouissement.


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Ainsi, le souhait de mettre en place un système de référence commun à l’ensemble des modes d’accueil et la nécessité de tendre vers un accueil plus inclusif ont été en partie contrebalancés par un assouplissement des normes applicables dans les établissements accueillant les jeunes enfants ou celles applicables aux assistantes maternelles. Cela se traduit notamment par une augmentation des capacités d’accueil dans les établissements d’accueil du jeune enfant comme chez les assistantes maternelles ou dans les micro-crèches, des possibilités de lissage en matière de nombre d’adultes par enfants et une possibilité encadrée de recrutement de personnel non diplômé.

Au regard de l’enjeu des modes d’accueil, le président de la République Emmanuel Macron a annoncé sa volonté de mettre en place un service public de la petite enfance. Pour autant, les choses ne sont pas totalement arrêtées quant à son contenu.

Petite enfance : un domaine morcelé

L’idée de création d’un service public de la petite enfance n’est pas nouvelle, on la trouve formulée pour la première fois dans le rapport de la commission « familles, vulnérabilité, pauvreté » présidée par Martin Hirsch en 2005. Elle est réapparue dans les débats au moment de la présidentielle de 2007, le candidat Nicolas Sarkozy s’étant engagé en cas d’élection à mettre en place un droit opposable au mode de garde.

On la retrouve plus récemment dans les annonces d’Emmanuel Macron relayées au moment de la déclaration de politique générale d’Élisabeth Borne en juillet 2022. Ces atermoiements montrent bien que, si l’ambition politique est là, la réalisation n’est pas aisée.

Questions à Julien Damon, conseiller scientifique de l’École nationale supérieure de Sécurité sociale (CESE, mars 2022).

Selon le rapport 2021 de l’observatoire national de la petite enfance (ONAPE), en 2019, le taux de couverture théorique était de 59,8 % (nombre de places pour 100 enfants de 0 à 3 ans) en matière d’accueil des enfants de moins de trois ans. Ce sont plus de 200 000 places qui manqueraient pour couvrir les besoins des parents. Ces chiffres cachent de plus de grosses disparités.

Alors même que la socialisation précoce du jeune enfant est un élément important d’inclusion et de développement, et que l’accès à un mode d’accueil est une condition de réalisation de l’égalité réelle entre femmes et hommes, la petite enfance se présente comme un domaine morcelé pour lequel les objectifs politiques fixés sont rarement atteints. Ainsi si la Convention d’objectifs et de gestion 2018-2022 signée entre l’État et la CNAF prévoyait la création de 30 000 places à l’horizon 2022, ce sont entre 12 000 et 15 000 qui ont été créées. De plus, le secteur souffre d’une pénurie de professionnels qui fait que certaines places doivent être gelées faute d’encadrants.


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À l’heure actuelle, le service public de la petite enfance, stricto sensu, est un service public facultatif assuré essentiellement à l’échelon communal. La mise en place d’un service public global et obligatoire de la petite enfance semble devoir se matérialiser par une obligation pesant sur le bloc communal, la réalité de la mise en place se heurte à des questions de gouvernance, de financements et de régulation. Aujourd’hui, telle qu’elle est organisée en France la petite enfance relève d’une combinaison d’acteurs, chacun ayant sa logique propre.

L’État intervient au travers de conventions d’objectifs et de gestion signées avec la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF). Le département, quant à lui, est l’échelon à la fois de la mise en place d’un schéma départemental de services aux familles, par le comité départemental du même nom, piloté par le préfet et animé par la CAF ; et celui d’agrément des assistantes maternelles et d’autorisation des établissements accueillant de jeunes enfants (EAJE).


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Les communes et leurs groupements portent une offre d’accueil par le biais des crèches familiales, de structures collectives mais participent aussi à l’animation et la structuration du secteur en soutenant des relais petite enfance et en portant une politique volontariste qui se matérialise, dans un certain nombre de territoires, par l’adoption d’un projet éducatif de territoire.

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À côté de cette offre publique, l’intervention associative est très présente historiquement dans certains territoires, ainsi que, plus récemment, le secteur privé lucratif. De nouvelles formes d’exercice sont, de plus, apparues, depuis un peu plus d’une dizaine d’années, avec le regroupement d’assistantes maternelles dans des maisons d’assistantes maternelles ou encore des micro-crèches.

Offrir les mêmes chances à tous

L’enjeu de la création d’un service public global de la petite enfance est de mieux répondre aux besoins des familles. La volonté serait ainsi de permettre à chaque famille de pouvoir accéder à un mode d’accueil, dans le respect du libre choix entre accueil individuel et accueil collectif, lorsque cela est possible, et dans un souci d’accompagnement. Si un certain nombre de rapports, dont le rapport Damon-Heydemann, 2021 et le rapport du CESE 2022), ont posé des jalons sur la mise en œuvre de ce service public, la question de son financement et de son champ d’application ne sont pas à ce jour tranchées.

La socialisation précoce du jeune enfant est un élément important d’inclusion et de développement. Shutterstock

La finalité d’un accueil égalitaire et universel réside de ce fait dans la nécessité d’offrir à chaque enfant les mêmes chances, quel que soit son lieu de naissance ou de vie. La socialisation précoce est un élément important d’évolution à la fois physique (motricité et détection des handicaps), sociale, culturelle et éducative. Des travaux montrent par exemple combien une socialisation précoce favorise l’acquisition du langage chez des enfants de milieux défavorisés ou comment un accueil sécurisé peut pallier un environnement familial carencé.

L’accueil du jeune enfant est également un enjeu en matière d’inclusion sociale et professionnelle des parents, notamment de la mère. Les chiffres sont évocateurs. Le taux d’activité des femmes diminue au regard du nombre d’enfants.

Les enjeux de la mise en place d’un service public de la petite enfance ainsi que les valeurs tournées vers l’intérêt des enfants sont flagrants, pour autant la notion d’investissement social pour l’avenir qui vise à valoriser des investissements non directement rentables comme l’éducation ou la prévention n’est pas suffisamment valorisée et le dimensionnement du champ d’action de la notion de service public de la petite enfance se heurte à la réalité économique du coût de sa mise en place. Un débat a été lancé fin novembre 2022, qui doit déboucher sur des propositions en mars 2023. Pour l’heure la concertation ouverte dans le cadre de la convention nationale de la refondation qui se tiendra dans 15 villes, tente de saisir la pleine mesure de sa réalisation.

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