Pourquoi la décentralisation à la française ne marche pas ?

Manifestation pour la réunification de la Loire-Atlantique à la région de Bretagne le 19 avril 2014. JEAN-SEBASTIEN EVRARD/AFP

Aux examens de la fonction publique, un texte ne peut être ignoré. Il s’agit de Qu’est-ce qu’une Nation d’Ernest Renan, considéré comme le texte fondateur de la conception de la Nation à la Française. On y apprend qu’une « province » doit avoir son mot à dire concernant la façon dont elle s’autogouverne. Cela contredit le centralisme français ? Non. Il s’agit d’une idée qu’on retrouve dans la constitution telle qu’elle est depuis 2003, selon laquelle « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».

Aujourd’hui, un projet de loi constitutionnelle enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale vise à répéter encore une fois le même principe avec d’autres mots : il souhaite introduire dans la constitution un droit à la différenciation entre collectivités territoriales.

La France, l’un des pays les plus centralisé

Pourtant, malgré la répétition inlassable de ce même principe, la France reste, avec le Royaume-Uni, un des grands pays européens les plus centralisé. Les indicateurs internationaux, tels que le Regional Authority Index montrent que la France est l’une des grandes démocraties au monde qui s’est le moins décentralisée pendant ces trente dernières années.

La dotation générale de fonctionnement aux collectivités territoriales depuis 2012 a baissé d’environ 10 milliards d’euros. Les élus locaux montrent par leurs actions et par leurs paroles un malaise à cause des nombreuses contraintes législatives et réglementaires. En témoigne l’enquête du CEVIPOF auprès des maires de juillet 2019.

Sept maires sur dix estiment que l’État veut reprendre la main sur l’action des municipalités. Ces affirmations sont cohérentes avec le fait que, sur la période 2014-2018 qui correspond aux quatre premières années de leur mandat, 1 021 maires ont démissionné.

Cela constitue un record historique et c’est un chiffre presque deux fois plus élevé qu’au mandat précédent sur une période identique.

Décalage de principes

Comment se fait-il que nous n’y arrivions pas ? Le décalage entre des principes constitutionnels fortement décentralisateurs et une réalité toujours jacobine est lié à la façon dont la loi encadre ces principes.

En effet, si les articles 72, 72-1 et 72-2 de notre Constitution accordent une grande liberté aux collectivités territoriales, ils ne font pas moins de 14 fois référence à la nécessité de se conformer aux conditions prévues par la loi.

Par exemple, l’alinéa 2 de l’article 72 précise que les collectivités s’administrent librement « dans les conditions prévues par la loi ». De même, l’alinéa 3 ouvre la possibilité aux collectivités de déroger aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, mais toujours « lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu ». Ce ne sont que deux exemples parmi les quatorze qui offrent des opportunités pour aller vers une plus forte décentralisation, mais qui ont besoin, pour cela, que la loi suive l’esprit du texte constitutionnel.

Un code des collectivités de 1583 pages

C’est le code général des collectivités territoriales qui régule et encadre ces principes constitutionnels. La simple taille de ce document tel qu’on le trouve sur Internet (1583 pages) permet de comprendre l’ampleur du problème.

Ainsi, aujourd’hui, les collectivités territoriales s’administrent librement dans les limites définies dans 1583 pages plus annexes. Lorsque des compétences sont déléguées au niveau local – par exemple lors du transfert aux Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations – elles sont accompagnées d’un ensemble d’instructions sur comment gérer cette compétence et comment la financer.

On pourrait penser que déléguer une compétence à une collectivité territoriale accroît la décentralisation. Mais cela n’est vrai que lorsqu’on délègue également la liberté de choisir comment la collectivité exerce, finance et transforme cette compétence. Autrement, les collectivités ne seront pas autonomes, mais de simples administrations soumises aux ordres du pouvoir central.

Identifier les verrous stratégiques

Pourtant la solution est selon nous, assez simple. Nous venons de la détailler dans un rapport en libre accès pour le think tank GénérationLibre. Elle n’exige pas de bouleverser le code des collectivités territoriales et encore moins de modifier notre constitution.

Elle consiste simplement à identifier les verrous stratégiques qui permettent aux collectivités d’obtenir plus d’autonomie à leur initiative. Autrement dit, qui leur permettent de déroger au code général des collectivités territoriales lorsqu’elles souhaitent exercer des nouvelles compétences dont elles ne disposent pas aujourd’hui.

L’avantage de cette approche est que ces modifications ne produisent pas un changement sensible dans l’immédiat, dans la mesure où beaucoup de collectivités territoriales ne sont aujourd’hui pas prêtes à assumer un grand nombre de compétences supplémentaires, notamment en matière fiscale.

Elle produirait, en revanche, une évolution incrémentale des pratiques qui permet de rendre nos collectivités territoriales progressivement plus autonomes.

L’article qui nous concerne est le L.1111-8-1 introduit par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 – art. 1. Il porte sur les conditions qui régissent la délégation de compétences entre l’État et les collectivités territoriales.

Ce texte est basé sur deux principes : premièrement,

« l’État peut déléguer par convention à une collectivité territoriale […] qui en fait la demande l’exercice de certaines de ses compétences ».

Deuxièmement, ces compétences

« ne peuvent habiliter les collectivités territoriales […] à déroger à des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement ».

Plus de marges pour innover et expérimenter

Ces principes peuvent être modifiés afin d’être plus conformes à l’esprit de notre constitution. Il s’agit premièrement de transformer le caractère facultatif de l’attribution de compétences par l’État en caractère obligatoire. Ainsi, l’État doit (et non peut) déléguer une compétence à une collectivité qui lui en fait la demande. Cette modification permet à chaque collectivité territoriale de choisir quelles compétences elle souhaite exercer.

Deuxièmement, les collectivités doivent pouvoir être habilitées à déroger à des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement lorsqu’elles obtiennent une délégation des compétences. Sans cette deuxième condition, cette délégation de compétence se bornerait à une gestion administrative et ne permettrait pas aux collectivités d’innover et d’expérimenter comme notre constitution les encourage à le faire. Ainsi, il suffirait de supprimer le mot « ne » dans l’énonciation du second principe.

Une telle modification, accompagnée d’ajustements mineurs, permettrait aux collectivités de choisir les compétences qu’elles souhaitent exercer et la façon dont elles souhaitent le faire.

Cette décentralisation est-elle vraiment souhaitable ?

Devant un tel enjeu, c’est le moment de se demander sérieusement si la décentralisation est souhaitable.

Plus de 30 ans d’études sur cette question sont unanimes : oui, la décentralisation est souhaitable, du moins dans des pays avec un niveau de développement économique avancé comme la France. Elle produit plus de légitimité, car les décisions y sont prises au plus près des habitants. Cela est aussi vrai en France. Selon le sondage un sondage du Cevipof en 2019, 71 % des Français font ainsi confiance au maire de leur commune, contre 49 % à leur conseiller régional et 40 % à leur député.

Plus généralement, la décentralisation fiscale produit un accroissement de la confiance dans les services publics, dans le parlement et dans les partis politiques.

En outre, d’un point de vue économique, la décentralisation est associée à une plus grande efficience et un plus grand développement. L’obstacle principal à surmonter repose sur l’économie d’échelle que les systèmes centralisateurs permettent. Le renoncement à cet avantage produit, cependant, la possibilité de mieux adapter l’économie d’un territoire à ses caractéristiques et de bénéficier davantage des retours d’expérience d’autres territoires.

Si les avantages produits par une économie d’échelle sont substantiels dans un pays pauvre, ils deviennent marginaux dans un pays riche, si bien que les pays développés et très décentralisés s’en sortent mieux économiquement.

Egalité réelle des territoires

Pour finir, il y a la question de l’égalité entre territoires. Une idée répandue consiste à penser que la centralisation favorise l’égalité entre territoires. Les analyses qui comparent plusieurs pays riches du monde nous disent pourtant le contraire : la décentralisation favorise davantage l’égalité entre régions, à travers un mélange d’émulation et de solidarité.

À l’inverse, l’égalisation des règlements ne produit pas égalisation des conditions. Certains règlements pénalisent des territoires et en avantagent d’autres. De plus, la centralisation permet à une région (celle de la capitale) d’avoir un pouvoir disproportionné par rapport aux autres.

Ainsi, par exemple, l’Ile de France produit à elle seule 30 % des richesses de la France ce qui est impensable dans un système décentralisé.

Donc, oui, comme nos chercheurs, nos constituants et nos élus le savent, la décentralisation est souhaitable. Il est temps de s’en occuper sérieusement.

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