Le gouvernement libéral a déposé en novembre un projet de loi visant à introduire une nouvelle gouvernance pour la gestion de la lutte aux changements climatiques et, plus particulièrement, l’atteinte de ses objectifs de carboneutralité d’ici 2050.
Mais dans sa forme actuelle, le projet de loi C-12 est nettement insuffisant. En effet, si plusieurs propositions vont dans la bonne direction, l’ensemble ne rencontre pas les seuils minimums démontrés par les exemples de meilleures pratiques à l’étranger.
Depuis plus de 20 ans, le Canada a systématiquement raté ses objectifs climatiques de réduction de gaz à effet de serre, gouvernement après gouvernement. C’est le seul pays du G7 où les émissions ont augmenté depuis 2010. Alors que la plupart des pays industrialisés et un nombre croissant de pays émergents réussissent à réduire leurs émissions, ce n’est pas le cas du Canada. Au sein de l’Accord de Paris, entré en vigueur en 2016, il a pourtant signé un objectif de réduction de 30 % de ses émissions par rapport au niveau de 2005.
La tarification du carbone imposée par le gouvernement fédéral, déclarée constitutionnelle par la Cour suprême du Canada le 25 mars, ne suffit pas à elle seule à assurer la décarbonation de l’économie. Celle-ci nécessite un ensemble de dispositifs législatifs et réglementaires, en plus d’un prix sur le carbone, afin de mettre en place les conditions favorisant les dizaines de milliards de dollars d’investissements annuels publiques et privés nécessaires pour passer à une économie décarbonée.
Nous sommes tous deux experts du climat. Professeur de physique, je suis directeur scientifique de l’Institut de l’énergie Trottier et j’ai participé à la création de l’Institut canadien pour des choix climatiques. Ma collègue, Corinne Le Quéré, préside le Haut conseil pour le climat en France et est membre du Comité sur le Changement Climatique du Royaume-Uni. Elle est l’auteure de trois rapports de synthèse du Groupe d’experts intergouvernemental sur le climat (GIEC).
Cinq éléments de gouvernance
Le projet de loi C-12 propose cinq éléments de gouvernance visant à encadrer la décarbonation de l’économie canadienne.
1) L’établissement de cibles d’émissions de GHG à des intervalles de cinq ans (années jalon), entre 2030 et 2050 ; ces cibles doivent être énoncées au moins cinq ans avant l’année jalon.
2) L’obligation pour le ministre responsable de la lutte aux changements climatiques de déposer un plan d’atteinte des objectifs intermédiaires au moins cinq ans avant chaque année jalon.
3) La préparation d’un rapport, deux ans avant l’année jalon d’un état des lieux.
4) La création d’un comité chargé de fournir des conseils sur les mesures et stratégies sectorielles à suivre.
5) L’exigence que le commissaire au développement durable examine l’efficacité des mesures déployées par le gouvernement du Canada pour l’atteinte des objectifs.
Le projet de loi laisse de côté des éléments cruciaux qui pourraient assurer une planification à long terme et, tout aussi important, une reddition de compte afin de considérer l’ensemble des actions et des plans visant l’atteinte des objectifs climatiques.
S’inspirer des meilleures pratiques
Le projet de loi C-12 pourrait prévoir une cible dès 2025 ou 2026, et allonger l’annonce des cibles ultérieures de cinq à 12 ans. Le Royaume-Uni, qui est un des pays qui a le mieux réussi à atteindre ses objectifs climatiques, fixe des budgets carbone de cinq ans, 12 ans à l’avance. C’est aussi l’approche de la France. Cet horizon lointain facilite la planification des investissements tant dans le secteur public que privé, diminue l’incertitude et permet d’intégrer des plans stratégiques qui réduisent le coût de la transformation et augmente les probabilités de succès.
Tout aussi important, des comité d’experts indépendants sont de plus en plus utilisés, y compris au Royaume-Uni et en France, pour accompagner les politiques climatiques des gouvernements à long terme. Les comités qui ont le plus d’impact sont ceux qui sont composés d’experts, libres de s’exprimer publiquement, composés de peu de membres (5 à 15), et dotés d’un personnel et d’un budget de recherche dédié.
Leur mandat est d’évaluer l’efficacité des mesures et la plausibilité des scénarios et des plans proposés par le gouvernement. Il doit aussi émettre des recommandations basées sur les données probantes, c’est-à-dire qui s’appuient sur des évidences terrain et non seulement des modèles théoriques quant aux orientations, aux mesures ainsi qu’aux plans à mettre en place ou à ajuster. Pour être écouté au Canada, ce comité devrait disposer d’un accès direct au Parlement, avec l’obligation, pour le gouvernement, de répondre à ses rapports annuels chaque année (le projet de loi actuel impose que le ministre réponde, mais sans passer par le Parlement).
Le rôle de ce comité diffère profondément de celui du Commissaire à l’environnement et au développement durable. Ce dernier a pour mandat de regarder en arrière et de faire le point sur les programmes déployés et l’atteinte des indicateurs de performance. Au contraire, le comité d’experts doit se projeter vers l’avenir et analyser la plausibilité des scénarios et la pertinence des plans en tenant compte de l’ensemble des actions entreprises à travers le pays tout autant par les gouvernements que par les acteurs privés.
Ce faisant, le comité d’experts est en mesure de dialoguer avec le gouvernement et les autres parties prenantes, en s’appuyant sur les meilleures pratiques et les données probantes, pour maintenir le bon rythme et assurer l’atteinte des objectifs climatiques.
Les mandats de conseil et la structure du Groupe consultatif pour la carboneutralité, inclus dans le projet de loi, et de l’Institut canadien pour les choix climatiques (ICCC), créé par Environnement et Changements climatiques Canada, il y a deux ans, sont insuffisants pour remplir le rôle du comité d’experts indépendants capables d’imposer une reddition de comptes.
Sans existence garantie par la loi, sans accès au parlement et avec une structure de gouvernance lourde, faisant intervenir de trop nombreux experts, l’ICCC n’a pas l’agilité et le mordant requis pour imposer la reddition de compte. Même chose pour le groupe consultatif dont le mandat, défini par le projet de loi C-12, est essentiellement tourné vers l’interne, en appui direct au ministre, mais sans l’indépendance nécessaire à un travail public, critique et constructif.
Des correctifs essentiels au projet de gouvernance environnementale
La portée du projet de loi C-12 pourrait être rehaussée en élevant le statut du Commissaire à l’environnement et au développement durable pour en faire un haut fonctionnaire indépendant, répondant directement au Parlement. Il devrait faire un rapport annuel sur le progrès accompli dans l’année, plutôt que tous les cinq ans, et ce dès 2022. Il pourrait placer le Groupe consultatif sous l’égide du Commissaire à l’environnement et au développement durable plutôt que sous la tutelle du ministre, pour rehausser son indépendance et son efficacité en rapprochant l’évaluation (passée) de la prospective (future).
Les membres devraient être choisis pour leur expertise dans les problématiques associées (incluant sciences climatiques, énergie, économie, agriculture et terres), avec un groupe limité en nombre, appuyé par une équipe technique. Enfin, le gouvernement pourrait demander l’avis de ce groupe avant de décider des cibles de cinq ans afin de bénéficier de leur expertise et d’assurer la cohérence de l’ensemble de ses politiques.
Il n’est pas trop tard pour apporter les modifications nécessaires à la structure de gouvernance climatique proposée par le projet de loi C-12, en s’appuyant sur les expériences des autres pays. Pour ce faire, il est essentiel que le gouvernement canadien reconnaisse l’importance d’offrir aux citoyens et aux investisseurs une prévisibilité sur le long terme. Il doit aussi reconnaître l’importance d’une voix critique, riche et forte, capable de s’appuyer sur les meilleures pratiques.