L’invasion de l’Ukraine a agi comme un électrochoc dans bon nombre de pays européens : la guerre, la « vraie », est à nos portes et nous ne sommes pas prêts. Les débats portent sur nos capacités matérielles comme sur l’équilibre de nos alliances. La Suède et la Finlande ont soumis, mercredi 18 mai, leur demande d’adhésion à l’OTAN, et l’Italie annonce qu’elle rejoindra très rapidement les standards OTAN en termes de dépenses de défense. D’ici à 2028, son budget devrait représenter 2 % de son PIB, passant de 25,9 milliards à 36 milliards d’euros, bien que cet objectif suscite un débat passionné dans le pays.
Au milieu de ce concert de remises en cause stratégiques et budgétaires, il est un pays dont la réaction est encore plus surprenante que celle des autres : l’Allemagne. Surprenante d’abord par la brutalité du constat et la liberté de ton de ceux qui l’expriment : le 24 février 2022, le chef d’état-major des armées allemandes reconnaissait, face au début de la guerre en Ukraine :
« La Bundeswehr, l’armée que j’ai l’honneur de commander, se tient là, plus ou moins les mains vides. Les options que nous pouvons proposer au gouvernement pour soutenir l’alliance sont extrêmement limitées. »
C’est ensuite la réaction du gouvernement allemand qui a de quoi surprendre. Le 27 février, soit seulement trois jours plus tard, le chancelier Olaf Scholz déclarait :
« Face au tournant historique engagé par l’agression de Vladimir Poutine, notre principe est le suivant : tout ce qui est nécessaire pour garantir la paix en Europe sera mis en œuvre. L’Allemagne y apportera sa propre contribution solidaire. […] Nous allons à partir de maintenant, d’année en année, investir plus de 2 % du PIB dans notre défense. […] L’objectif est de disposer à terme d’une Bundeswehr performante, ultramoderne et dotée de technologies de pointe qui nous assure une protection fiable. »
L’exécutif a aussi annoncé la création d’un fonds spécial d’un montant de 100 milliards d’euros pour combler son retard, notamment en matière d’équipement des forces.
Sous-investissement chronique
Pour comprendre la situation budgétaire des forces allemandes, il ne faut pas se fier seulement aux chiffres de ces dernières années. Même si en 2021, la France et l’Allemagne ont consacré des budgets très similaires à leur défense – environ 53 milliards de dollars – ce niveau de dépense est relativement récent en Allemagne.
Si l’on observe les chiffres allemands et français depuis la chute du mur de Berlin, on constate une forte remontée des dépenses allemandes depuis 2018 seulement. La baisse a été constante de 1991 à 2005 (point bas) suivie d’une lente remontée jusqu’en 2018. Ainsi, l’Allemagne a moins investi dans son armée, avec une divergence très nette des trajectoires budgétaires à partir de 2001. De fait, le montant cumulé des dépenses de défense allemandes entre 2001 et 2021 est d’environ 902 milliards de dollars, là où la France a dépensé environ 1 036 milliards de dollars. La différence est donc significative.
Mais cet écart de financement est-il suffisant pour expliquer la situation que nous connaissons aujourd’hui ? Les capacités des forces allemandes sont très réduites, selon leur propre chef d’état-major. Les forces françaises, elles, sont classées par la Rand Corporation parmi les plus efficaces d’Europe, même si elles manquent d’« épaisseur » et donc de capacité à combattre dans la durée. Il nous semble que d’autres facteurs doivent être pris en compte.
En premier lieu, les structures de nos budgets sont différentes. La France dépense de façon constante environ 25 % (26,5 % en 2020) de ses budgets en équipement, l’OTAN demandant à ses membres que ce ratio soit au minimum de 20 %. L’Allemagne a quant à elle dépensé 16,9 % de son budget 2020 en équipement, un montant en nette augmentation depuis 2014 (environ 13 % à l’époque). À l’inverse, les « frais de fonctionnement et de maintenance » pèsent pour 26,4 % du budget français et pour 37,4 % du budget allemand, ce qui représente un quasi-record au sein des pays de l’OTAN. Il s’agit probablement du symptôme d’une autre faiblesse : les armées allemandes sont des monstres bureaucratiques.
Une bureaucratie envahissante
Les forces allemandes souffrent manifestement d’une bureaucratie particulièrement lourde et inefficace. Sur ce point, un document publié début 2020 a eu un retentissement certain dans le pays. Il s’agit du rapport d’information pour 2019 destiné au Bundestag, rédigé par le commissaire allemand aux forces armées de 2015 à 2020, Hans-Peter Bartels.
Selon ce rapport, l’institution militaire allemande souffre de la multiplication des instances de décision, ce qui conduit à une dilution de la responsabilité et à un allongement déraisonnable des processus décisionnels. Bartels consacre par exemple une page entière à raconter comment ses propres services n’ont pas réussi, malgré trois années d’efforts, à obtenir la création pour eux-mêmes d’une dizaine de comptes d’accès au réseau intranet des forces allemandes.
Dans ce texte, l’état-major de la Deutsche Marine reconnaît qu’au sein de l’armée allemande, le respect des règles est plus important que la capacité à fournir des appareils en état de voler, pilotés par des équipages correctement entraînés. Cet état de fait rejaillit sur la motivation des hommes. La troupe considère que ses chefs n’en font pas assez pour améliorer l’efficacité de l’institution. Mais les cadres se sentent désarmés face à la lourdeur de l’organisation.
Parmi les faiblesses les plus criantes, le processus d’équipement des forces est particulièrement critiqué. Il est présenté comme dysfonctionnel, inutilement compliqué et trop long. La volonté de réduire les risques industriels en amont est ouvertement présentée comme une cause de risques pour les troupes, obligées d’aller au combat avec des équipements dépassés, voire en l’absence totale de certains matériels.
Hans-Peter Bartels regrette particulièrement le fait que l’« achat sur étagère » – c’est-à-dire l’achat d’équipements déjà existants n’ayant pas été spécifiquement conçus à la demande de la Bundeswehr – soit une pratique rare au sein des forces allemandes. Même des matériels très simples (comme des sacs à dos) sont soumis à des processus d’élaboration et d’évaluation dignes des systèmes d’armes les plus complexes.
C’est donc autant à des problèmes budgétaires qu’à la question de l’efficacité de ses dépenses que le ministère allemand de la Défense doit faire face. Ce qu’Eva Högl, l’actuelle commissaire parlementaire pour les forces armées, a bien compris : elle demande que le fonds de 100 milliards d’euros destiné aux forces allemandes soit exploité de façon moins bureaucratique.
Mais une telle évolution sera longue et laborieuse. D’abord parce que cette situation est connue en Allemagne depuis très longtemps sans qu’il n’y ait eu de vrai changement. Dans son rapport pour 2019, Hans-Peter Bartels relevait que déjà en 1978 le ministre de la Défense alors en poste se préoccupait de la bureaucratie excessive dont était victime son armée. Ensuite parce que cette situation est sans doute, pour partie au moins, la conséquence de l’approche pacifiste dominante en Allemagne.
Les spécificités de la culture stratégique allemande
Pour d’évidentes raisons historiques, les forces allemandes ont un statut particulier. Elles sont fermement soumises au Parlement allemand et tout est mis en œuvre pour qu’elles ne sortent « plus jamais du cadre démocratique ».
Fondamentalement, l’avenir de la Bundeswehr, sa capacité à surmonter ses faiblesses et à tenir sa place au sein de l’Alliance atlantique dépendra donc de la place que la société allemande entendra donner à son armée. Dans un discours qu’il adressait aux généraux des armées allemandes en 2005, Horst Köhler, alors président du pays, parlait du « désintérêt amical » des Allemands pour leurs armées :
« Après 1945, les Allemands sont devenus un peuple réellement pacifique et qui aime garder une distance prudente vis-à-vis de tout ce qui est militaire. »
Seize ans plus tard, l’opinion allemande ne semble pas avoir beaucoup changé. Chaque année, le centre d’histoire militaire et des sciences sociales de la Bundeswehr publie une étude consacrée à l’opinion allemande sur la politique de sécurité et de défense du pays. L’étude pour 2021 (donc réalisée avant le début de la guerre en Ukraine) confirme cette approche : les Allemands ont confiance en leurs armées. Mais les moyens d’action auxquels ils sont favorables sont diplomatiques (84 %), basés sur le contrôle des armements (72 %), la coopération au développement (70 %) et les sanctions économiques (61 %). Les opérations militaires menées par la Bundeswehr ou les exportations d’armements ne sont approuvées que par 33 % de la population.
Une évolution longue et difficile
La guerre en Ukraine a déjà provoqué une révolution en Allemagne. La célérité et l’ampleur de la réaction politique ont surpris beaucoup d’observateurs des affaires stratégiques européennes.
Berlin a rompu avec une forme de retenue particulière et solitaire en accélérant le déploiement de ses troupes ces derniers temps : envoi de navires en mer Baltique et en Méditerranée, installation de missiles antiaériens Patriot dans plusieurs pays d’Europe centrale, participation à un bataillon au sol en Slovaquie, envoi de chasseurs Eurofighter en Roumanie… Mais il sera long et difficile de renoncer à ce que Tom Enders, ancien PDG d’Airbus, qualifiait en septembre 2020 d’« abstinence de puissance ».
D’abord parce que, passée la stupeur initiale, le soutien de l’opinion allemande à la politique ukrainienne de son chancelier s’effrite : des intellectuels allemands soutenus par des responsables politiques de premier plan demandent que l’Allemagne cesse d’armer l’Ukraine et opte pour une politique visant à obliger Kiev à trouver un compromis avec Vladimir Poutine. Dans le même temps, des représentants syndicaux allemands ont profité de la fête du Travail, le 1er mai, pour dire leur désaccord face à la volonté de réarmement massif exprimée par le chancelier Olaf Scholz. Notamment de peur que cela se fasse au détriment de la paix sociale.
Ensuite parce que la situation stratégique du pays est la conséquence d’une culture politico-administrative faisant partie intégrante de la nation allemande post-Seconde Guerre mondiale. Une évolution de cette position, à supposer que l’opinion allemande y consente, sera très longue et ses résultats incertains.