Services publics : la grande excuse du grand débat

Le 15 avril 2019, à Paris. Des personnels de l'APHP en grève. Kenzo Tribouillard / AFP

Les annonces censées être « disruptives » du président auront été largement commentées dans la presse suite aux fuites favorisées par le contexte propre à l’incendie de Notre-Dame, et les deux mesures emblématiques – la fin des fermetures de classes et d’hôpitaux jusqu’à la fin du quinquennat et la suppression de l’ENA – résument jusqu’à la caricature la primauté de la communication sur la vision qui devrait orienter l’avenir des services publics.

Les choix seront sans doute précisés au fil des prochains mois, car les premières annonces attendues à la fin de cette semaine ne sauraient résumer la politique suivie par Macron, qui s’avère plus ambitieuse et complexe. Certes, il fallait répondre à une mobilisation sociale qui se serait exprimée au cours du grand débat et entendue par un président arbitre. Mais ce dernier entend bien reprendre la mise en œuvre d’une ligne politique constante qui structure la réforme des services publics depuis une douzaine d’années.

Au-delà, et en lien avec l’esquisse des choix institutionnels, il cherche à consolider la base politique du macronisme en l’équilibrant avec une main tendue aux territoires et notamment aux maires, largement absents des effectifs de la LREM.

Le grand débat, un énorme bouillon nécessaire mais biaisé

Clore le grand débat national nécessitait, à l’évidence, l’annonce de mesures en faveur du renforcement ou de l’amélioration des services publics, mais fonder la légitimité de celles-ci sur la synthèse des remontées de cet exercice foisonnant s’avère un pari risqué.

Le grand débat aura été un exercice singulier, une catharsis, un coup politique intelligent, mais dont l’objet n’est pas de connaître les attentes des Français et les besoins de réforme. Il s’est avéré peu représentatif de la population, mal éclairé sur les particularités et la complexité des politiques publiques et de l’organisation des services, biaisé par l’orientation des questions fermées pour ce qui concerne les réponses en ligne. À l’arrivée, ses contributions auront été résumées par un pouvoir exécutif seul juge de ce qu’il faut lire dans les émanations de cet énorme bouillon.

Parmi les propositions remontant de ces contributions, celles convergentes avec le plan initial des réformes sont mises en exergue pour justifier les choix faits depuis longtemps. « La réduction de la pression fiscale » – aussitôt reprise dans l’allocution du 8 avril par le premier ministre Édouard Philippe – est emblématique d’une réduction des contradictions, alors que le besoin de davantage de services publics s’était tout autant exprimé, y compris depuis longtemps dans plusieurs sondages d’opinion. Ce qui manquait, au fond, était de poser la question suivante : les services publics, pour quelle priorité, au nom de quelle justice sociale ?

Bataille idéologique et contraintes budgétaires réelles

En la matière, le gouvernement d’Édouard Philippe s’était engagé, dès le début, dans une œuvre réformatrice aux fortes ambitions affichées. Mais il ne faisait que s’inscrire dans une continuité qui remonte au début de ce siècle (voir ci-dessous). La transformation des services publics, déclinaison de la réforme de l’État, résulte de la conjonction d’une bataille idéologique et de contraintes budgétaires réelles.

Ces contraintes sont ambiguës : l’endettement n’est pas propre à une croissance des coûts de l’État, mais résulte en partie de la socialisation du désastre entraîné par la crise financière de 2008, et du gonflement des prestations sociales. Celui-ci ne correspond pas au fonctionnement des services publics, mais à l’atténuation des conséquences des inégalités sociales et du décrochage d’une partie de la population dans une économie par ailleurs de plus en plus privatisée.

Sur le plan idéologique, l’hostilité aiguë d’un courant de pensée économique né aux États-Unis à la fin des années 1960, financé par les milieux d’affaires et conservateurs via un réseau puissant de think tanks et de chaires universitaires, en réaction à l’expansion très rapide de l’État-providence et des mesures de discrimination positive au profit des minorités, a pu trouver en Europe un écho profond. Il est devenu une forme de pensée dominante.

Transformations brutales et baisse rapide des effectifs

En France, suite aux timides « stratégies ministérielles de réformes » engagées sous Jean‑Pierre Raffarin au début des années 2000, la réforme de l’État a pris la forme de transformations brutales de structures et d’une baisse rapide des effectifs au cours de la Revue générale des politiques publiques sous Nicolas Sarkozy : 176 000 agents en moins dans la fonction publique d’État entre 2005 et 2009.

La modernisation de l’action publique, conduite sous François Hollande, a pris un tour plus ambigu, cherchant à poursuivre le mouvement – notamment en réduisant la présence de l’administration territoriale –, tout en remplissant la promesse faite en matière d’éducation : +54 000 postes sous le quinquennat.

En outre, François Hollande a dû affronter une situation sécuritaire très sensible qui nécessitait de renforcer les effectifs dans ce domaine. En définitive, les effectifs de la fonction publique d’État ont légèrement augmenté, mais au détriment de certains ministères et d’un affaiblissement des services déconcentrés.

En revanche, le nombre d’agents de la fonction publique territoriale, lui, a nettement progressé : +21 % entre 2002 et 2015 jusqu’au frein brutal mis à la hausse des dépenses des collectivités locales au milieu de la décennie. Au-delà des transferts de compétences entraînés par la décentralisation, c’est un choix des collectivités territoriales d’assurer une forte présence d’agents auprès des usagers, désormais remis en cause.

L’actuel gouvernement a poursuivi l’impératif de la réduction des services publics en annonçant la suppression de 120 000 postes sur la durée du quinquennat. Or l’état inquiétant des hôpitaux publics, qui se traduit par des mouvements sociaux ou des drames emblématiques – cette patiente décédée au service des urgences de l’hôpital Lariboisière après douze heures d’attente sans prise en charge –, interdit de couper dans des effectifs des hôpitaux au bord de l’implosion. En définitive, c’est bien la fonction publique d’État (y compris l’Éducation nationale, qui vient de rendre 1800 postes dans la dernière loi de finances) et les collectivités territoriales qui sont visées.

Toujours les mêmes leviers

Les réformes successives tendent à recourir aux mêmes leviers. En premier lieu, elles visent à réduire les effectifs d’agents publics, en privilégiant le regroupement des structures. Ainsi, le renforcement des compétences de l’intercommunalité au détriment des communes, et des régions aux dépens des départements, répond à un souci de rationalisation, mais aussi de réduction du nombre d’agents par mutualisation. Une telle évolution contredit la logique de la décentralisation (« renforcer la proximité des services publics et de l’usager ») et la demande de maillage territorial des citoyens, clairement exprimée lors de ces derniers mois.

Ensuite, la réduction de la dépense porte sur l’investissement et la masse salariale. En laissant se dégrader les conditions de travail – rendues objectivement plus difficiles dans certaines zones (police, enseignement, services hospitaliers) – et en comprimant la masse salariale et les rémunérations, l’État comme acteur politique met alors en difficulté l’État employeur.

Car l’attractivité de la fonction publique diminue : dans son avis sur l’évolution des métiers de la fonction publique, le Conseil économique, social et environnemental conclut que « la rémunération insuffisante de certains métiers, au regard de la situation générale du marché de l’emploi et du niveau de qualification requis pour répondre aux besoins de la société » explique déjà les difficultés à recruter sur certaines disciplines de l’enseignement, ou sur les métiers de l’informatique et du numérique.

Par ailleurs, le gouvernement espère des gains de productivité en développant les services numériques à l’usager. Le déploiement de ces derniers permettrait aussi de résoudre le casse-tête de la dispersion des usagers dans des territoires ruraux.

L’entrée principale de la Cour des comptes, rue Cambon à Paris. TouN/Wikimedia, CC BY-SA

Dans son rapport sur la relation aux usagers et modernisation de l’État (datant de 2016), la Cour des comptes notait sur le premier point que le sous-investissement dans ce domaine avait limité l’impact du numérique sur la réorganisation de l’État. Plus récemment, elle ajoutait que les infrastructures des services numériques dans les territoires ruraux se traduisaient par « des insuffisances persistantes dues à la couverture de qualité inférieure à celle des zones urbaines (tant pour le numérique mobile que pour la fibre). Ainsi 7,5 millions de personnes ne disposent que d’une couverture de médiocre qualité.

En outre, l’institution de la Rue Cambon rejoint le Défenseur des droits pour mettre en garde contre la fracture numérique, qui ne saurait se réduire aux personnes âgées :

« La fracture numérique est également une fracture sociale et culturelle. Le taux de connexion à Internet varie ainsi de 54 % pour les non-diplômés à 94 % pour les diplômés de l’enseignement supérieur. » (rapport 2019)

La montée des frustrations et des insatisfactions

Enfin, les modes de fonctionnement, qui nourrissent sans fin le café du commerce sur les services publics, se trouvent également autant dans les préconisations des réformes que des attentes des agents, sans que l’on observe d’évolutions positives.

Le baromètre social Acteurs Publics/BCG montre la montée des frustrations et des insatisfactions des agents (dans l’ordre d’importance) en matière de formation, de qualité de vie au travail, d’anticipation des besoins en emploi, de parcours professionnels et d’accompagnement des mutations. L’évolution très rapide des missions, les cloisonnements, les logiques essentiellement budgétaires s’opposant aux mobilités favorisent une perte de sens général.

Face à cette situation, l’encadrement se sent lui-même impuissant. Objets d’un populisme bien commode dénonçant « la technostructure » et l’énarchie, les hauts fonctionnaires ont vu leur statut social et leur pouvoir d’achat décrocher par rapport au secteur privé. Sans marge de manœuvre managériale, ils ne peuvent donner comme horizon à leurs équipes qu’une réduction sans fin des moyens.

Pendant le grand débat, les affaires continuent

Pendant les travaux (du grand débat), les affaires ont continué. Les chantiers engagés par la phase de concertation CAP 2022, avaient paru un moment s’enliser.

Le contexte de la relance du projet européen par le président nécessite de retrouver une crédibilité budgétaire face à l’Allemagne. Par ailleurs, les attentes d’un électorat de centre-droit ayant voté pour une réduction de la pression fiscale et la ligne suivie par des ministres ayant soutenu ou participé à la RGPP ont orienté cette revue des missions et du fonctionnement des services publics, essentiellement selon une approche comptable. C’était oublier, au passage, que les modèles étrangers performants qui inspiraient la réforme avaient toujours bénéficié d’un investissement important dans la phase initiale des transformations.

Alors que les réunions du grand débat devaient imaginer le service public de demain, les administrations et les cabinets peaufinaient leurs chantiers. Ainsi, dans un domaine essentiel comme l’Éducation (le plus gros employeur des services publics), le projet de loi « pour une école de la confiance » vient modifier les règles de déploiement de l’encadrement des écoles élémentaires en milieu rural, y ouvrant la voie à des réductions d’effectifs.

Par ailleurs, l’avant-projet de loi sur la transformation de la fonction publique a été mené à son terme, malgré une forte opposition des syndicats, et devrait être présenté prochainement au Parlement. Il traduit la volonté de réduire la place du statut de la fonction publique au profit d’une ouverture accrue aux agents contractuels, ainsi que d’alléger les procédures du dialogue social en réduisant la capacité de contrôle des commissions administratives paritaires sur les nominations.

Externalisation et privatisation dans le viseur

Enfin, un plan de départs volontaires est ébauché et s’appuiera sur un mécanisme de rupture conventionnelle aligné sur celui en vigueur dans le privé. Au même moment, le projet de loi visant à privatiser Aéroport de Paris exprimait une constante de la doctrine sous-tendant les réformes successives des services publics, à savoir que l’externalisation et la privatisation des tâches offraient une amélioration automatique de l’efficience et de la qualité des services.

Les critiques sur la gestion privée du réseau autoroutier ou le résultat de la privatisation de l’aéroport de Toulouse devraient pourtant modérer un tel enthousiasme, et une coalition parlementaire inédite LR-PS tente actuellement de faire échouer ce projet.

Au final, la voie tracée par le discours du président laisse penser que la ligne des réformes ne déviera pas, quitte à en partager l’exercice avec les collectivités qui pourraient bénéficier d’une part accrue dans la mise en œuvre des missions de services publics.

Seront-elles davantage capables de résoudre la contradiction entre réduction de la dépense publique et maintien d’un haut niveau de qualité et de présence des services publics ?